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1.   Résumé

Le directeur de la responsabilité financière (DRF) est un agent indépendant de l’Assemblée législative de l’Ontario. Son rôle est de fournir à l’Assemblée législative les analyses économiques et financières dont elle a besoin pour s’acquitter de ses responsabilités constitutionnelles, notamment celle de scruter le plan financier du gouvernement et sa mise en œuvre au cours de l’exercice financier.

Mandat et activités

Le DRF assume ce rôle en fournissant des analyses à l’Assemblée de sa propre initiative et en répondant aux demandes de recherche présentées par les députés ou les comités dont ils font partie.

En 2015-2016, le DRF a publié deux rapports de projets d’analyse menés à son initiative : une évaluation des incidences financières de la vente partielle Évaluation des incidences financières de la vente partielle de Hydro One, et une evaluation des perspectives économiques et financières à moyen terme pour l’Ontario.

Le DRF a commencé à recevoir des demandes de recherche de la part de députés. Il a aussi rencontré nombre d’entre eux, individuellement ou en groupe, pour se faire une meilleure idée de leurs préoccupations, intérêts et besoins et de la façon dont il pourrait mieux les servir.

Accès aux renseignements

En 2015-2016, le DRF a présenté six demandes de renseignements à des ministères et à des entités publiques; en date de juillet 2016, quatre ont reçu une réponse partielle, et deux ont reçu aucune réponse tangible.

Certains ministères ont refusé de fournir de l’information au DRF pour des raisons ne trouvant pas leur source dans la Loi de 2013 sur le directeur de la responsabilité financière (la Loi sur le DRF ). Or, les motifs sans fondement dans la Loi sur le DRF sont invalides, ce que le DRF a tenté de préciser dans sa correspondance avec les ministères et dans son guide leur expliquant comment répondre à ses demandes de renseignements.

Les ministères ont aussi recouru à l’exception relative aux documents du Conseil exécutif, sans offrir de justification suffisante, semblant affirmer qu’aucune projection de dépenses ou de revenus ne peut être divulguée au DRF sans avoir préalablement été rendue publique. La vaste portée de ces assertions rend la tâche du DRF plus difficile, lente et coûteuse. Il recommande donc que le gouvernement et l’Assemblée législative envisagent d’apporter des changements pour lui donner accès à toute l’information nécessaire à l’exécution de son mandat.

Accès à l’information et mandat constitutionnel de l’Assemblée législative

L’Assemblée législative a pour mandat constitutionnel d’approuver les plans de collecte et d’utilisation de fonds qu’élabore le gouvernement; d’exécuter ces plans par l’adoption des projets de loi nécessaires; et d’examiner ces plans, puis d’en surveiller la mise en œuvre au cours de l’exercice financier.

Pour ce faire, l’Assemblée doit disposer de données financières détaillées, y compris les données prospectives allant au-delà de l’exercice en cours. Elle possède divers outils pour accéder à l’information, mais aucun ne semble lui permettre d’obtenir ce genre de données prospectives. C’est pourquoi le DRF recommande que l’Assemblée passe en revue la façon dont le gouvernement divulgue les données financières et évalue dans quelle mesure cela répond à ses besoins.

Budget et dotation en personnel

Le budget approuvé pour le DRF en 2015-2016 était de 2 249 500 $; ses dépenses réelles provisoires pour l’exercice sont de 2 030 743 $. Il lui aura d’une part coûté plus cher que prévu d’établir son Bureau et de produire ses rapports, mais d’autre part, moins cher que prévu de payer les salaires, le loyer et l’infrastructure des TI.

La dotation en personnel approuvée pour le DRF en 2015-2016 était de 14 postes équivalents à plein temps (EPT). À la fin de l’exercice, son Bureau comptait 16 postes, mais avec le temps qu’a pris l’embauche, l’EPT pour 2015-2016 aura été d’environ 9 postes.

2.   Indépendance

Le directeur de la responsabilité financière (DRF) et son personnel doivent être indépendants du gouvernement de façon à fournir à l’Assemblée législative les analyses impartiales dont elle a besoin pour remplir son mandat constitutionnel.

Le DRF et son personnel doivent en outre avoir la formation et l’expérience nécessaires pour que leur travail soit crédible et professionnel. Plusieurs dispositions de la Loi de 2013 sur le directeur de la responsabilité financière (la Loi sur le DRF ) visent à renforcer et à protéger l’indépendance, l’impartialité et le professionnalisme du DRF :

Fonctionnaire de l’Assemblée

Le DRF est défini comme un « fonctionnaire de l’Assemblée » par l’article 2 de la Loi sur le DRF.

Nomination

Aux termes de l’article 2 de la Loi sur le DRF, le DRF est nommé par le Conseil des ministres sur adresse de l’Assemblée. La personne choisie doit d’abord avoir été approuvée par un comité composé d’un député de chaque parti reconnu et présidé par le président de l’Assemblée. Cette disposition fait en sorte que la nomination du DRF est approuvée par tous les partis reconnus à l’Assemblée législative.

Durée du mandat

Aux termes de l’article 2 de la Loi sur le DRF le DRF occupe son poste pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois. Il ne peut être révoqué que sur adresse de l’Assemblée pour un motif valable. De plus, il ne peut occuper aucun autre emploi qui pourrait entrer en conflit avec l’exécution de son mandat.

Rémunération, dépenses, budget et dotation en personnel

Conformément aux articles 3, 5 et 8 de la Loi sur le DRF, la rémunération et les dépenses du DRF ainsi que le budget et les niveaux de dotation de son Bureau sont approuvés par la Commission de régie interne de l’Assemblée législative.

En avril 2015, le DRF a proposé un plan de fonctionnement et un budget à la Commission de régie interne pour les deux premières années d’activité de son Bureau. Ces documents peuvent être consultés sur le site Web du Bureau de la responsabilité financière. Les dépenses réelles provisoires du DRF seront présentées plus loin dans le rapport.

Exigences relatives au personnel

En vertu de l’article 8 de la Loi sur le DRF, le DRF peut embaucher du personnel pour son Bureau. Il a ainsi retenu des employés ayant à la fois de l’expérience et une formation supérieure en économie et en finances. Comme de nombreuses personnes dotées de l’expérience requise sont déjà employées par la fonction publique de l’Ontario, il espère conclure une entente officielle avec le secrétaire du Conseil des ministres (et les autres sous-ministres, au besoin) pour permettre des détachements de deux ou trois ans au Bureau de la responsabilité financière et vice versa.

Conditions d’emploi

En vertu de l’article 8 de la Loi sur le DRF, le DRF peut déterminer les conditions d’emploi de son personnel. De fait, il exige que les membres de son personnel n’effectuent aucun travail pouvant perturber leur contribution au mandat de son Bureau. En tant que fonctionnaire indépendant de l’Assemblée législative, le DRF élaborera un code de conduite conforme aux exigences de celle ci. Entre temps, il exige que son personnel respecte le code de conduite de l’Assemblée.

Immunité

En vertu de l’article 17 de la Loi sur le DRF, le DRF et son personnel jouissent d’une immunité à l’égard de procédures intentées pour toute mesure prise de bonne foi dans l’exercice de leurs fonctions.

Entrave

L’article 18 de la Loi sur le DRF prévoit que le DRF peut dénoncer au président de l’Assemblée législative toute entrave ou tentative d’entrave à son travail de la part d’un député ou d’un membre du personnel de celui-ci, y compris lorsqu’il s’agit du cabinet d’un ministre. Cette disposition a été ajoutée alors que le projet de loi créant le Bureau de la responsabilité financière était à l’examen devant le comité permanent de l’Assemblée législative dans l’intention expresse de protéger davantage l’indépendance du DRF.

Si jamais le DRF dénonce une tentative d’entrave au président de l’Assemblée au titre de l’article 18, il revient à l’ensemble des députés de déterminer comment y réagir. Cela dit, à la lumière des précédents, le DRF s’attendra à ce qu’un député pose une question de privilège.

3.   Mandat et activités

En vertu des articles 10 et 11 de la Loi sur le DRF, le directeur de la responsabilité financière (DRF) est titulaire d’un mandat en trois volets :

Fournir à l’Assemblée, de sa propre initiative, des analyses économiques et financières indépendantes;

Répondre aux demandes de recherches économiques et financières présentées par les députés et les comités;

Assister aux réunions du Comité permanent des finances et des affaires économiques et, au besoin, lui apporter son aide.

Que ce soit de sa propre initiative ou à la suite d’une demande, le DRF peut demander à son Bureau d’examiner à la fois les questions de nature générale concernant les finances du gouvernement ontarien et l’économie de la province, et certaines de nature plus pointue, comme les répercussions financières et économiques du budget, du budget des dépenses, du budget supplémentaire des dépenses, des projets de loi présentés, et des propositions de politiques relevant de l’Assemblée.

La structure flexible du mandat du directeur lui permet de faire appel à son jugement professionnel pour porter à l’attention de l’Assemblée d’importants enjeux économiques et financiers tout en répondant aux besoins immédiats des députés et des comités en accédant à leurs demandes d’aide et de recherche.

Depuis son entrée en poste, le DRF rencontre des députés de chacun des partis reconnus à l’Assemblée législative. Par ces entretiens, souvent individuels, il cherche à mieux saisir leurs préoccupations, intérêts et besoins, ainsi que la manière de leur être le plus utile. Le DRF entend bien s’assurer que son personnel et lui-même demeurent d’un abord facile pour les députés qui ont des demandes de recherche ou d’autres questions.

Le DRF a soin d’éviter le chevauchement ou le dédoublement entre son travail et celui des autres fonctionnaires de l’Assemblée, comme la vérificatrice générale et la commissaire à l’environnement. Il coordonne donc ses activités avec les leurs afin de garantir que ses analyses économiques et financières sont pertinentes et produites en temps voulu.

Analyse économique et financière

En 2015-2016, le DRF a publié deux rapports présentant les analyses économiques et financières découlant des projets qu’il a menés de son initiative.

En octobre 2015, le DRF a publié son Évaluation des incidences financières de la vente partielle de Hydro One, dans laquelle il estime la valeur d’Hydro One entre 11 et 14 milliards de dollars. Le DRF estimait que la vente initiale réduirait considérablement le déficit provincial en 2015-2016. Pour les années subséquentes, l’incidence sur l’équilibre budgétaire de la province dépendra des conditions du marché et des décisions d’orientation politique du gouvernement concernant le remboursement de la dette du secteur de l’électricité. Une fois que l’Ontario aura vendu 60 % d’Hydro One, son budget sera probablement moins équilibré qu’il ne l’aurait autrement été : sa dette nette sera initialement plus faible, mais elle finira par s’alourdir davantage qu’elle ne l’aurait fait sans cette vente.

En novembre, 2015 le DRF a publié son Évaluation des perspectives économiques et financières à moyen terme pour l’Ontario, son premier examen approfondi des perspectives économiques de la province et de l’état des finances du gouvernement. Le rapport établit un cadre pour les prochaines analyses économiques et financières en plus de relever des questions que pourraient vouloir soulever les députés qui examinent le plan financier du gouvernement.

L’économiste en chef et l’analyste financier en chef du DRF ont commencé à publier, selon les directives de ce dernier et avec l’aide de leur personnel, des documents d’information et des commentaires sur le site Web du Bureau de la responsabilité financière. Les documents d’information présentent aux députés de brèves analyses de questions politiques, tandis que les commentaires examinent les évolutions de la situation économique et financière (p. ex., les dernières données importantes diffusées), puis éclairent les députés quant à leurs implications plus vastes pour l’économie de la province et le plan financier du gouvernement. En 2015-2016, le DRF aura publié quatre commentaires concernant le marché du travail, les Comptes économiques de l’Ontario, les données sur le commerce international et le Budget de l’Ontario 2016.

Demandes de recherche économique et financière

Le DRF reçoit et examine les demandes de recherche de la part des députés et des comités en toute confidentialité. S’il accepte la demande d’un député ou d’un comité, il élaborera des modalités en collaboration avec celui-ci. Le DRF ne révélera pas l’identité du comité ou du député qui fait la demande, mais ce dernier pourra se manifester librement.

Le DRF peut refuser une demande de recherche présentée par un député ou un comité. Si le nombre de demandes dépasse ses ressources humaines et financières, il devra probablement exercer le pouvoir discrétionnaire de refus que lui confère le paragraphe 10 (2) de la Loi sur le DRF. S’il décline une demande, le DRF devra en présenter les raisons par écrit au député ou au comité. Dans ses futurs rapports annuels, il fera état du nombre de demandes reçues ainsi que de la proportion de refus (le cas échéant) et des motifs de refus. Pour établir s’il y a lieu d’accepter ou non une demande, le DRF a établi des principes inspirés des pratiques exemplaires qui ont cours au Canada et ailleurs dans le monde. Ceux-ci sont présentés sur le site Web du Bureau de la responsabilité financière.

Aide au Comité permanent des finances et des affaires économiques

Le directeur de la responsabilité financière prévoit que le Comité permanent des finances et des affaires économiques sollicitera son aide à l’occasion des consultations prébudgétaires; pour l’examen des projets de loi sur la mise en œuvre du budget ou relevant autrement de son mandat; ainsi que pour tout autre examen d’une question de fond en lien avec un enjeu financier ou économique à laquelle s’attaquera le Comité. Le DRF entend continuer à travailler avec les membres et le personnel du Comité pour établir de quelle façon lui-même et son Bureau pourront le mieux leur venir en aide.

Le DRF épaulera aussi avec plaisir les autres comités qui examineront des mesures législatives ou des questions de fond en lien avec son mandat. Enfin, il pourrait demander de se présenter devant les comités qui étudieront des projets de loi ayant un lien avec son mandat.

Proposition de réformes au mandat du DRF

Depuis que la Loi sur le DRF a été promulguée en septembre 2013, il y a eu deux propositions formelles pour modifier le mandat du DRF :

En février 2014, Douglas Holyday, alors député d’Etobicoke–Lakeshore, a déposé un projet de loi d’intérêt public qui aurait exigé du DRF qu’il présente un rapport annuel sur « les secteurs de services publics où la mise en place d’autres modes de prestation de services peut donner lieu à des services de qualité égale ou supérieure à un coût moindre ». Le projet a été rejeté à la deuxième lecture.

En février 2016, Catherine Fife, députée de Kitchener–Waterloo, a présenté un projet de loi qui, s’il se concrétise, exigera du DRF qu’il passe en revue l’ensemble des « privatisations », des processus d’approvisionnement et des partenariats public-privé. L’Assemblée a adopté le projet de loi 167 à la deuxième lecture et en a saisi le Comité permanent des finances et des affaires économiques, mais ce dernier ne l’a pas encore examiné.

Le DRF accueille favorablement les propositions visant à améliorer sa capacité à servir les députés en leur fournissant les analyses économiques et financières dont ils ont besoin pour s’acquitter de leurs responsabilités constitutionnelles. Il serait tout particulièrement heureux de prêter main-forte aux comités qui étudient les projets de loi destinés à modifier la portée de son mandat ou sa loi habilitante en général.

En revanche, le DRF émet une mise en garde concernant les propositions qui lui imposeraient des obligations de production de rapports détaillés et onéreux. C’est la flexibilité de son mandat actuel qui lui permet de redistribuer ses ressources de façon à fournir les analyses dont les députés ont besoin à tel ou tel moment. Lors de la lecture article par article du projet de loi ayant établi le poste de DRF, le comité permanent de l’Assemblée législative avait rejeté pour redondance trois amendements proposés qui auraient imposé à ce dernier certaines obligations statutaires en matière de rapports. En effet, imposer ces obligations au DRF nuirait à la flexibilité de son mandat, et du coup, compliquerait la production d’analyses actuelles et pertinentes pour l’Assemblée tout en augmentant considérablement les besoins en personnel et en ressources financières.

Le DRF et son personnel s’intéressent à toute une gamme de questions économiques et financières qui importent à l’Assemblée, comme les répercussions potentielles de la diversification des modes de prestation des services, de la privatisation, de certains processus d’approvisionnement et des partenariats public-privé. Par exemple : le DRF a publié en octobre 2015, comme on l’a déjà mentionné, son Évaluation des incidences financières de la vente partielle de Hydro One. Il continue également d’examiner l’effet du plan d’optimisation des actifs du gouvernement sur les finances de la province. Il est d’ailleurs prêt à creuser davantage ces questions si des députés ou des comités lui présentent des demandes de recherche à leur sujet.

4. Accès aux renseignements

La capacité du DRF à fournir des analyses économiques et financières à l’Assemblée législative dépend de son accès aux renseignements dont dispose le gouvernement de l’Ontario.

Certaines des données financières et économiques que nécessite le DRF pour s’acquitter de ses tâches sont déjà publiques, mais la plupart ne le sont pas. Il a tout particulièrement besoin de certains renseignements internes du gouvernement pour examiner les incidences financières de telle mesure d’orientation politique ou de tel projet de loi du gouvernement annoncés dans le budget. Les retombées prévues de ces mesures et projets de loi sont intégrées aux estimations gouvernementales, mais ne sont presque jamais explicitement ventilées. Si le DRF n’a pas accès aux projections propres à une mesure ou à un projet de loi donné, ni aux données de base afférentes, il aura grand mal à déterminer si le gouvernement a été suffisamment prudent dans ses projections et si des zones d’incertitude méritent l’attention des députés.

Dans l’article 12 de la Loi sur le DRF, l’Assemblée législative reconnaît l’importance du droit d’accès à l’information du DRF en imposant aux ministères et aux autres entités publiques l’obligation de fournir tous les renseignements que celui-ci estime nécessaires à l’exercice de ses fonctions. Dans les débats sur la loi créant le poste de DRF, il était clair pour les députés que celui-ci aurait accès à toute l’information qu’il pourrait requérir pour s’acquitter de ses tâches.

À l’époque où l’Assemblée débattait ce projet de loi, le comité permanent a apporté plusieurs amendements afin de garantir l’accès à l’information du DRF. La plupart des changements ont été appuyés par des députés des trois partis à l’Assemblée. Le comité permanent a voulu s’assurer que les exceptions à l’obligation de divulguer les renseignements au DRF ne s’appliqueraient que dans des situations précises et peu nombreuses, et que celui-ci aurait un recours parlementaire en cas de refus.

Le DRF a travaillé avec la fonction publique ontarienne pour instaurer un processus d’accès à l’information, puis proposé un protocole d’entente au secrétaire du Conseil des ministres et aux sous-ministres en 2015-2016 afin de le formaliser. Le DRF persiste à croire qu’un tel protocole, modelé sur les pratiques exemplaires canadiennes et internationales, fournirait une orientation publique claire concernant le processus. En attendant, il a produit un guide pour aider les ministères et les entités publiques à répondre à ses demandes de renseignements; ce guide peut être consulté sur le site Web du Bureau de la responsabilité financière.

Demandes de renseignements

En 2015-2016, le DRF a présenté six demandes de renseignements formelles. Celles-ci présentent pour la plupart une poignée de questions précises, et consistent en une correspondance officielle entre le DRF et le sous-ministre (ou son équivalent dans le cas d’une entité publique) du ministère auquel il demande les renseignements.

En date de juillet 2016, deux des six demandes que le DRF a faites en 2015-2016 sont restées sans réponse; les quatre autres ont reçu une réponse partielle. Les renseignements reçus dans ces derniers cas se sont parfois révélés plus détaillés que l’information déjà rendue publique, mais pas toujours. Quand les ministères n’ont pas accédé aux demandes de renseignements du DRF, celui-ci est le plus souvent arrivé à trouver d’autres sources d’information et à élaborer des méthodes d’analyse parallèles, mais ces solutions sont souvent coûteuses, chronophages, et leurs résultats tendent à être moins précis. Cette réticence des ministères à laisser le DRF accéder à l’information rend difficile pour lui de produire les analyses dont les députés ont besoin pour demander des comptes au gouvernement.

À une exception près, tous les ministères ayant opposé un refus catégorique ou partiel aux demandes de renseignements du DRF ont invoqué l’exception relative aux documents du Conseil exécutif. Comme on le verra plus loin, le DRF a l’impression grandissante que les ministères y recourent sans offrir suffisamment de justification, et il croit que le gouvernement, et peut-être même l’Assemblée législative, devront prendre des mesures pour garantir que cette exception demeure précisément une exception.

Dans certains cas, les ministères ont aussi tenté de justifier leurs refus par des motifs ne trouvant pas leur source dans la Loi sur le DRF. Conscient que son Bureau est jeune et qu’il faudra du temps aux ministères pour se familiariser avec son mandat et l’étendue de son droit d’accès à l’information, le DRF a bien explicité, dans sa correspondance comme dans son guide de réponse aux demandes de renseignements, que les ministères et les entités publiques n’ont pas le droit de lui opposer un refus sans fondement dans la Loi sur le DRF. Il a notamment expliqué aux ministères qu’ils ne peuvent lui bloquer l’accès à des renseignements parce qu’ils sont confidentiels pour des raisons commerciales, qu’ils n’ont pas encore été rendus publics ou qu’ils concernent un projet de loi actuellement à l’étude par l’Assemblée législative.

Exceptions à l’obligation de divulgation des ministères

Il n’existe que trois exceptions au pouvoir du DRF d’accéder à l’information détenue par les ministères et les entités publiques. Ces derniers n’en ont jusqu’ici invoqué qu’une seule, l’exception relative aux documents du Conseil exécutif, dans leurs réponses aux demandes de renseignements du DRF.

1. Exception relative aux documents du Conseil exécutif

Le DRF ne peut obtenir des renseignements constituant un « document du Conseil exécutif » au sens de l’article 12 de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée (LAIPVP^[1]).

Le DRF reconnaît l’importance de préserver la confidentialité des délibérations du Conseil exécutif. Toutefois, il est d’avis que les ministères invoquent l’exception relative aux documents du Conseil exécutif pour une trop grande variété de renseignements. À la différence d’un particulier présentant une demande de renseignements en vertu de la LAIPVP, le DRF ne peut pas interjeter appel auprès du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée concernant leur recours à l’exception. En sa qualité de fonctionnaire de l’Assemblée, le DRF estime que la surutilisation de l’exception, qui semble assurément outrepasser ce que prévoyaient les députés lorsqu’ils ont créé son Bureau, doit être portée à la connaissance de l’Assemblée.

i. Objet et portée de l’exception

En général, on entend par « document du Conseil exécutif » un document dont la divulgation « aurait pour effet de révéler l’objet des délibérations du Conseil exécutif ou de ses comités ». Mieux connu sous le nom de Conseil des ministres, le Conseil exécutif est composé du premier ministre et des autres ministres, et est organisé en comités, notamment les importants comités que sont le Conseil du Trésor et le Conseil de gestion
du gouvernement, dont les responsabilités sont prévues par loi.

L’exception relative aux documents du Conseil exécutif a pour but de protéger la confidentialité des délibérations du Conseil. Dans le système gouvernemental ontarien, les ministres présentent leurs propositions de lois et de politiques à leurs collègues du Conseil pour en discuter, et enfin, pour décider s’il vaut la peine de les concrétiser. Dans certains cas, ils doivent aussi demander l’approbation de comités du Conseil des ministres avant de les présenter au Conseil lui-même; dans d’autres cas, celui-ci a délégué la responsabilité de prendre certaines décisions à ces comités.

Au cours de leurs délibérations, les ministres ont (et exercent) le droit d’être en désaccord, mais une fois que le Conseil a pris sa décision, on attend de chacun d’eux qu’ils mettent cette décision en œuvre et qu’ils la défendent publiquement. Le principe, reconnu par la Cour suprême, de la confidentialité des délibérations du Conseil exécutif permet aux ministres de débattre en toute franchise tout en étant protégés des critiques sur le plan politique s’ils se sont initialement opposés à la décision qu’aura prise le Conseil^[2].

D’autres catégories particulières de documents sont aussi désignées comme des documents du Conseil exécutif par les alinéas 12 (1) a) à f) de la LAIPVP. Certaines ont pour but de protéger les positions qu’adoptent les ministres avant et pendant les délibérations. D’autres visent à préserver l’intégrité du processus décisionnel en assurant que le matériel faisant l’objet des délibérations n’est pas rendu public avant que le Conseil n’ait eu la chance de l’examiner.

La LAIPVP est distincte de la Loi sur le DRF et établit un droit d’accès à l’information individuel assujetti à certaines limites, notamment l’exemption relative aux documents du Conseil exécutif. Elle permet aussi à un particulier d’interjeter appel auprès du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée si un ministère lui refuse un renseignement. Pour recevoir ou débouter l’appel, le commissaire interprète la LAIPVP (ce que font aussi, dans une certaine mesure, les tribunaux qui examinent ses décisions), et puisque c’est la définition de « documents du Conseil exécutif » de cette loi qui est reprise par la Loi sur le DRF, le DRF et les ministères auxquels il demande des renseignements doivent se plier à l’interprétation du commissaire.

Le commissaire à l’information et à la protection de la vie privée interprète de façon assez large la définition générale de « documents du Conseil exécutif » figurant au paragraphe 12 (1) de la LAIPVP. Il soutient qu’un document révèle la teneur des délibérations du Conseil s’il permet de tirer des conclusions exactes sur leur teneur^[3]. En outre, il conclut qu’un document peut constituer un document du Conseil exécutif même sans avoir été présenté à ce dernier s’il y a un lien suffisant entre son contenu et celui des délibérations du Conseil^[4].

ii. Restrictions à l’exception

Malgré sa vaste portée, l’exception relative aux documents du Conseil exécutif est sujette à d’importantes restrictions.

L’alinéa 12 (2) a) de la LAIPVP établit une limite temporelle. L’exception ne s’applique plus aux documents qui datent de plus de 20 ans. Le travail du DRF étant principalement prospectif, il aura rarement besoin de demander des documents aussi anciens au Conseil exécutif pour répondre aux besoins actuels de l’Assemblée.

Cela dit, des limites de temps bien moins longues s’appliquent à certaines catégories particulières de documents du Conseil exécutif. Par exemple, un document « qui ne relate pas le choix de politiques ou les recommandations […], mais qui contient les données de base ou les études menées sur certaines questions qui ont été ou qui seront présentées au Conseil exécutif ou à ses comités comme guides dans l’élaboration de leurs décisions » n’est plus protégé par l’alinéa 12 (1) c) de la LAIPVP une fois que la décision sur la question à l’étude est prise et mise en œuvre. Dans son processus décisionnel, le Conseil doit souvent décider si et quand il annoncera une politique dans le budget ou présentera un projet de loi quelconque. De fait, le manuel sur l’accès à l’information du gouvernement de l’Ontario explique que la décision du Conseil de présenter un projet de loi est prise et mise en œuvre lorsque le projet est présenté à l’Assemblée^[5].

L’exception ne s’applique pas si le Conseil exécutif consent à la divulgation de l’information par application de l’alinéa 12 (2) b) de la LAIPVP. Le commissaire à l’information et à la protection de la vie privée juge qu’aux fins de la LAIPVP, un ministre doit déterminer s’il faut demander le consentement du Conseil, et a le pouvoir discrétionnaire de prendre cette décision en fonction de la probabilité que le Conseil donne ce consentement^[6]. La possibilité que le Conseil exécutif consente à la divulgation est expressément mentionnée dans la Loi sur le DRF, ce qui indique que la responsabilité des ministres d’envisager de demander le consentement du Conseil s’étend aux demandes de renseignements du DRF.

Les ministères doivent fournir au DRF tout renseignement qui peut être retranché d’un document du Conseil exécutif. Une fois que le Conseil a pris et mis en œuvre sa décision, les recommandations et les choix de politiques qu’il a étudiés demeurent confidentiels. Cependant, la partie du mémoire présenté au Conseil qui renferme les données de base et les études ne sera plus régie par l’exception relative aux documents du Conseil exécutif au sens de l’alinéa 12 (1) c) de la LAIPVP; les ministères ont donc l’obligation de fournir ces données et études au DRF s’il en a fait la demande en vertu du paragraphe 12 (1) de la Loi sur le DRF.

L’exception ne s’applique pas aux renseignements qui constitueraient un document du Conseil exécutif, mais qui ont déjà été publiés en raison d’une exigence légale ou procédurale. Par exemple, la publication de l’estimation des dépenses fiscales en application de la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières entraîne la divulgation de renseignements qui auraient autrement constitué un document du Conseil exécutif. Comme on le mentionnera plus loin, le DRF encourage les députés à examiner l’étendue de l’information que le gouvernement rend ordinairement publique, puis à se demander s’il serait sage de renforcer les exigences de divulgation légales et procédurales. Plus les divulgations de routine seront exhaustives, moins le DRF aura à user de son pouvoir d’accès à l’information et mieux il pourra fournir des analyses actuelles et pertinentes aux députés.

iii. Recours inapproprié à l’exception

Dans leurs réponses aux demandes de renseignements du DRF, les ministères ont invoqué l’exception relative aux documents du Conseil exécutif pour justifier leur refus de fournir des renseignements des plus divers. Le DRF a présenté plusieurs arguments visant à restreindre l’interprétation qu’en ont faite les ministères, notamment en expliquant qu’une fois que le Conseil a pris et mis en œuvre une décision par l’annonce d’une politique ou la présentation d’un projet de loi, le DRF devrait avoir accès aux données de base et aux études. Cet argumentaire n’a malheureusement pas porté fruit à ce jour : les ministères continuent de citer l’exception à tort et à travers.

Par ailleurs, les ministères ne peuvent invoquer l’exception relative aux documents du Conseil exécutif pour taire un renseignement qui tombe sous le coup d’une des autres exemptions prévues dans la LAIPVP, comme celle à l’article 13 concernant les conseils ou les recommandations au gouvernement émanant d’un fonctionnaire. Selon le paragraphe 12 (1) de la Loi sur le DRF, le DRF a accès à tous les renseignements qui seraient exemptés de divulgation en vertu de la LAIPVP, sauf s’ils correspondent à l’une des trois exceptions bien précises à son droit d’accès.

Les ministères semblent être d’avis que virtuellement toute projection de revenus ou de dépenses qui n’est pas déjà publique constitue un document du Conseil exécutif. Par conséquent, lorsque le DRF décide d’examiner une projection avancée dans le budget ou dans les budgets des dépenses, les ministères risquent de lui barrer l’accès aux modèles et données qui sous-tendent la projection et qui lui permettraient de la jauger pour le compte de l’Assemblée législative. Même problème lorsque le DRF essaie d’examiner les coûts prévus pour la mise en œuvre d’un projet de loi.

Par exemple, le budget de 2015 annonçait la vente de jusqu’à 60 % des parts d’Hydro One. Le Conseil consultatif de la première ministre pour la gestion des biens provinciaux estime la valeur de la société entre 13,5 et 15 milliards de dollars. Le DRF, voulant évaluer les incidences financières de la vente partielle, a demandé plus de détails sur les estimations du gouvernement et les répercussions financières de cette vente. Les ministères de l’Énergie et des Finances ont refusé de lui communiquer ces renseignements, citant l’exception relative aux documents du Conseil exécutif. Or, la décision du Conseil de vendre Hydro One a été prise et mise en œuvre – à savoir, elle a été annoncée puis, peu après, légalement autorisée au moyen de modifications à la Loi de 1998 sur l’électricité. Par conséquent, les données de base et les études auraient dû être divulguées au DRF.

Dans son document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario 2015, le gouvernement a annoncé un plan d’infrastructure de 134 milliards de dollars sur 10 ans. En vue d’évaluer les incidences économiques et financières des projets qui seront financés par ce plan, le DRF a demandé les renseignements concernant leurs coûts d’immobilisations et leur effet sur l’économie et les finances de la province. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a produit certains renseignements généraux, mais pas les données propres à chaque projet parce qu’il disait que ceux-ci faisaient partie des conseils et des études présentés au Conseil du Trésor et au Conseil de gestion du gouvernement. Comme pour l’information concernant la vente d’Hydro One, une fois que ces comités ont approuvé et mis en œuvre un projet, le DRF devrait avoir accès aux données de base et aux études des incidences économiques et financières.

Même scénario avec le budget de 2016, qui prévoit que les dépenses du secteur ontarien de la santé pour 2017-2018 et 2018-2019 seront respectivement de 52,8 et de 53,7 milliards de dollars : le DRF a demandé les projections des dépenses par secteur de programme pour ces deux exercices afin d’en estimer le risque de dépassement. Ces renseignements auraient permis au DRF d’évaluer si ces projections se fondaient sur des suppositions trop optimistes quant à la restriction de la croissance des dépenses pour certains programmes. Le ministère de la Santé et des Soins de longue durée et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont refusé d’accéder à la demande du DRF en invoquant l’exception relative aux documents du Conseil exécutif.

Les ministères justifient un tel recours à l’exception en alléguant que les projections révéleraient l’objet des délibérations non seulement passées, mais aussi futures du Conseil exécutif. Il n’y a pas à douter que le Conseil tient et continuera de tenir des débats sur les dépenses et les revenus publics futurs. Cependant, les renseignements que le gouvernement fournit à l’Assemblée dans son budget, ses budgets des dépenses et ses autres documents financiers majeurs sont basés sur des prévisions qui tiennent compte des décisions prises par le Conseil, celles-ci ayant normalement été annoncées dans le budget printanier ou l’exposé annuel d’automne et se reflétant dans les projets de loi du gouvernement déposés à l’Assemblée. Sans accès à ces prévisions, il est considérablement plus ardu pour le DRF de produire le type d’analyses économiques et financières dont l’Assemblée a besoin pour remplir son mandat constitutionnel.

iv. Recommandations pour restreindre l’exception

La LAIPVP et la Loi sur le DRF ont des intentions et des caractéristiques distinctes. L’Assemblée législative confère un pouvoir d’accès à l’information au DRF afin que celui-ci ait sous la main tous les renseignements nécessaires à la production des analyses dont elle a besoin dans le cadre de son mandat constitutionnel. À la différence d’un particulier présentant une demande de renseignements en vertu de la LAIPVP, le DRF est assujetti à des restrictions quant aux renseignements pouvant lui être divulgués, à moins que ceux-ci soient essentiels à l’exécution de son mandat et qu’ils ne fassent pas partie de certaines catégories de nature délicate. Le DRF doit aussi rendre compte de son utilisation de l’information au Comité permanent des finances et des affaires économiques, et en sa qualité de fonctionnaire de l’Assemblée, à cette dernière en général.

Étant donné ces importantes différences, il est impératif que la définition de « document du Conseil exécutif » tirée de la LAIPVP ne serve pas à limiter la capacité du DRF à s’acquitter de ses tâches. Puisque celui-ci ne peut en appeler du recours d’un ministère à l’exception relative aux documents du Conseil exécutif auprès du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée, la portée de cette exception doit être aussi claire et nette que possible. Le DRF sera heureux de collaborer avec le gouvernement dans le but d’assurer son accès aux renseignements dont il a besoin pour appuyer les députés dans l’exercice de leur mandat constitutionnel tout en préservant adéquatement la confidentialité des délibérations du Conseil. Le DRF recommande que le gouvernement, et au besoin, l’Assemblée, envisagent d’apporter les changements suivants :

Le Conseil exécutif devrait s’assurer que son système de documentation permette la communication des renseignements nécessaires à la tâche du DRF. Les obstacles auxquels s’est buté ce dernier pour accéder à l’information découlent possiblement de la structure des documents du Conseil. En effet, si les recommandations et les choix de politiques concernant une décision sont matériellement indissociables des données de base et des études qui l’étayent, il peut être difficile de divulguer les secondes sans les premières. Le DRF a fait part de ce problème au Comité permanent des affaires gouvernementales lorsqu’il s’est prononcé sur le projet de loi 172, promulgué depuis lors en tant que Loi de 2016 sur l’atténuation du changement climatique et une économie sobre en carbone, et il persiste à croire que quelque chose doit être fait à ce sujet.

Le Conseil exécutif devrait permettre au DRF d’accéder à l’information dont il a besoin. Le Conseil pourrait donner son consentement formel à la divulgation au titre de l’alinéa 2 (2) b) de la LAIPVP. Toutefois, cela risque de créer un précédent indésirable qui permettrait aux particuliers présentant une demande de renseignements en vertu de la LAIPVP d’accéder eux aussi à l’information en citant ce consentement antérieur du Conseil. Dans ce cas, ce dernier pourrait plutôt décider de simplement fournir au DRF les renseignements nécessaires à ses analyses. Procéder ainsi ne devrait pas établir un précédent aux fins de la LAIPVP : en 1995, une ordonnance du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée soulevait la possibilité que le Conseil communique ses documents à un tiers parti sans que d’autres puissent ensuite invoquer un consentement antérieur à la divulgation au sens de la LAIPVP^[7]. Ce même principe s’appliquerait si le Conseil acceptait de transmettre au DRF les données de base et les
études étayant ses décisions qui ont été prises et mises en œuvre.

Au niveau fédéral, l’accès de la vérificatrice générale aux renseignements confidentiels du Conseil exécutif est défini par décret^[8] : elle a accès aux documents qui portent sur les dépenses publiques, dont les mémoires présentés au Conseil exécutif et au Conseil du Trésor et les décisions rendues par ces derniers, ainsi qu’aux documents qui présentent les « problèmes », les « analyses » et les « options politiques ». Par respect des fondements de la confidentialité des délibérations du Conseil exécutif, la vérificatrice générale n’a pas accès aux « points de vue », aux« opinions », aux « conseils » et aux « recommandations » des ministres. Elle a instauré, en collaboration avec le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor, un procédé permettant aux vérificateurs d’accéder aux renseignements confidentiels du Conseil exécutif lorsqu’il est nécessaire de procéder à un audit^[9].

Le Conseil exécutif de l’Ontario pourrait y aller d’un décret semblable qui donnerait accès à ses documents équivalents sur les dépenses et les revenus publics. Le DRF pourrait ensuite mettre en place, avec le Bureau du Conseil des ministres et le Secrétariat du Conseil du Trésor, un processus d’accès à l’information contenue dans ces documents. Le DRF se fera un plaisir de travailler avec le gouvernement pour mieux comprendre le fonctionnement du système de documentation du Conseil et cerner les catégories de renseignements précises dont il a besoin dans les documents de ce dernier.

L’Assemblée législative devrait envisager de modifier la Loi sur le DRF pour que le Bureau ait accès aux renseignements dont il a besoin. Le vérificateur général du Canada et la vérificatrice générale de l’Ontario ont normalement accès aux documents du Conseil exécutif nécessaires à leur vérification. Comme il a été mentionné précédemment, au fédéral, le degré d’accès du vérificateur général du Canada aux renseignements confidentiels du Conseil exécutif est défini par décret. L’Assemblée législative pourrait adopter une approche similaire pour préciser à quelles catégories de documents du Conseil exécutif le DRF aura accès. De cette façon, elle veillerait à ce que le DRF ait accès aux documents d’information et aux analyses, tout en continuant de protéger adéquatement la confidentialité du Conseil exécutif.

Même si le mandat des vérificateurs généraux est en grande partie rétrospectif, puisqu’ils vérifient les finances et les résultats du gouvernement et des organismes du secteur parapublic, ils peuvent aussi se pencher sur le type d’information prospective dont le DRF a besoin pour exercer ses fonctions. Par exemple, l’article 10 de la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières exige que la vérificatrice générale de l’Ontario examine le rapport préélectoral sur les finances de la province, dans lequel le ministère des Finances formule des énoncés prospectifs sur l’état des finances de la province et les tendances dans l’économie provinciale. Pour examiner le rapport préélectoral, la vérificatrice générale peut exercer ses pouvoirs habituels afin d’accéder à certains renseignements, notamment ceux contenus dans les documents du Conseil exécutif^[10]. Il s’agit précisément du type d’information prospective que les ministères refusent actuellement de fournir au DRF.

L’ombudsman a lui aussi accès aux documents du Conseil exécutif, à moins que le procureur général n’atteste que la divulgation de ces renseignements risque de révéler la teneur des délibérations ou des travaux du Conseil exécutif sur des questions confidentielles ou secrètes^[11]. Il en va de même pour l’intervenant provincial en faveur des enfants et des jeunes, selon des modalités semblables^[12].

Catherine Fife, députée de Kitchener-Waterloo, a récemment présenté un projet de loi d’intérêt public émanant d’un député afin d’abroger l’exception relative aux documents du Conseil exécutif. Le DRF applaudit les efforts des députés qui cherchent à améliorer son accès à l’information dont il a besoin pour leur fournir une analyse utile pour l’exercice de leurs responsabilités constitutionnelles. Si le projet de loi 208 passe l’étape de la deuxième lecture et qu’il est soumis au Comité, le DRF sera heureux d’offrir des conseils précis sur les dispositions du projet de loi aux députés responsables de son examen.

2. Renseignements personnels et renseignements personnels sur la santé

Le DRF ne peut avoir accès aux renseignements personnels ni aux renseignements personnels sur la santé, qui sont respectivement définis par la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée et la Loi de 2004 sur la protection des renseignements personnels sur la santé. Ces exceptions s’appliquent à différents types de renseignements concernant une personne identifiable.

Au moment d’examiner la loi à l’origine du poste de DRF, le Comité permanent de l’Assemblée législative a ajouté le paragraphe 12 (4) à la Loi sur le DRF. Ce paragraphe impose aux ministères de caviarder les renseignements personnels et les renseignements personnels sur la santé. Cette modification visait expressément à maximiser la quantité de renseignements pouvant être transmis au DRF par les ministères.

3. Exception de Hydro One

Une troisième exception, qui empêche le DRF d’avoir accès aux renseignements détenus par Hydro One et qui est contenue dans l’article 16.1 de la Loi sur le DRF, est entrée en vigueur en décembre 2015. Le DRF et sept autres fonctionnaires indépendants ont fait une déclaration publique pour manifester leur opposition à la nouvelle exception lorsque celle-ci a été examinée par l’Assemblée législative en avril 2015. Un exemplaire de la déclaration est publié sur le site Web du Bureau de la responsabilité financière.

Recours en cas de défaut de se conformer à une demande de renseignements

Le DRF peut aviser le président de l’Assemblée législative et le président du Comité permanent des finances et des affaires économiques s’il est d’avis qu’un ministère ou une entité publique ne s’est pas conformé à sa demande. Le recours du DRF en cas de défaut, par un ministère ou une entité publique, de se conformer à une demande de renseignements prévu au paragraphe 12 (5) de la Loi sur le DRF a été ajouté au moment où le projet de loi proposant la création du Bureau était devant le Comité permanent de l’Assemblée législative. Il témoigne de la volonté des députés de permettre au DRF d’accéder à toute l’information nécessaire à l’exécution de son mandat.

Le DRF est prêt à aviser le président de l’Assemblée législative et le président du Comité si un ministère ou une entité publique omet de fournir les renseignements rapidement, invoque sans motifs valables l’une des exceptions prévues dans la  ou prétend qu’il n’est pas en mesure de fournir les renseignements pour toute autre raison. Si le DRF avise le président de l’Assemblée législative et le président du Comité, l’ensemble des députés devra déterminer comment réagir à cet avis. Cependant, à la lumière des précédents, en particulier la décision du président de l’Assemblée législative faisant suite au rapport du Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée publié en 2000 sur la Caisse d’épargne de l’Ontario, le DRF s’attend à ce qu’à la réception d’un tel avis, un député soulève une question de privilège^[13].

5.   Accès aux renseignements par l’Assemblée

Responsabilités constitutionnelles de l’Assemblée et accès à l’information

Dans son premier rapport annuel, le DRF traitait de l’origine de son Bureau et cernait certaines des préoccupations ayant motivé sa création, et arrivait à la conclusion que sa tâche consiste à soutenir l’Assemblée dans l’exercice de ses responsabilités constitutionnelles en ce qui a trait aux deniers publics. Depuis sa nomination en février 2015, et tout particulièrement depuis la dernière année, le DRF a mis en place des politiques et processus visant à lui donner la latitude nécessaire pour remplir cette tâche de fonctionnaire de l’Assemblée.

Comme il a été expliqué précédemment, le DRF a buté contre de nombreux obstacles inattendus pour ce qui est d’obtenir les renseignements nécessaires. Dans le présent rapport annuel, il compte porter ces obstacles à l’attention des députés, car ils compliquent son travail, rendant plus difficile sa tâche de soutenir l’Assemblée dans l’exercice de ses responsabilités constitutionnelles. Cependant, le DRF en est aussi venu à croire que ces obstacles sont symptomatiques d’un problème plus profond : l’Assemblée, que ce soit directement ou par l’entremise de ses fonctionnaires, y compris le DRF, n’a pas accès à l’ensemble des renseignements dont elle a besoin pour exécuter son mandat constitutionnel.

Les responsabilités constitutionnelles de l’Assemblée

L’Assemblée assume trois grandes responsabilités constitutionnelles en matière de finances publiques.

L’Assemblée approuve les plans du gouvernement quant aux recettes et aux dépenses. L’Assemblée ne peut pas, cependant, substituer ses préférences sur la façon de recueillir des fonds ou de les dépenser à celles du gouvernement. Par contre, si l’Assemblée n’approuve pas le plan financier du gouvernement, il est attendu que ce dernier démissionne. Dans ce cas, le lieutenant-gouverneur dissoudra l’Assemblée afin de déclencher une élection générale.

L’Assemblée met en œuvre le plan financier du gouvernement en votant les projets de loi de finances nécessaires. Les projets de loi d’exécution du budget apportent les modifications nécessaires au régime fiscal et permettent au gouvernement d’emprunter de l’argent, tandis que les projets de loi de crédits allouent les fonds aux ministères pour leurs divers programmes. Une fois que l’Assemblée adopte un projet de loi, le lieutenant-gouverneur y appose la sanction royale. À ce moment, le projet de loi devient une loi.

L’Assemblée étudie le plan financier du gouvernement et les projets de loi de finances connexes lorsqu’ils lui sont présentés, et examine minutieusement les mesures adoptées par le gouvernement pour les mettre à exécution en cours d’exercice. Son examen porte sur les budgets de certains ministères, le rapport annuel de la vérificatrice générale et les comptes publics. Elle soumet également les projets de loi d’exécution du budget et d’autres projets de loi à l’examen du Comité, et convoque des ministères et des fonctionnaires devant des comités afin qu’ils fournissent de l’information sur leur ministère ou ses programmes.

Lorsqu’un gouvernement est appuyé par une majorité disciplinée de l’Assemblée, comme c’est actuellement le cas, l’adoption de son plan financier et la mise en œuvre de ce dernier par la promulgation de lois passent habituellement comme une lettre à la poste. Au contraire, un gouvernement minoritaire doit négocier avec les caucus de l’opposition pour les convaincre d’appuyer son plan et s’assurer du coup qu’il pourra rester au pouvoir. Cependant, peu importe la composition de l’Assemblée, tous les députés qui ne sont pas ministres, qu’ils fassent partie du gouvernement ou de l’opposition, ont la responsabilité d’examiner à la loupe les plans du gouvernement tout au long de l’exercice.

Le contrôle financier est une tâche difficile aux multiples facettes. L’Assemblée doit vérifier si le gouvernement a établi un plan financier responsable, fondé sur des prévisions économiques et financières prudentes, et si ce dernier les met à jour au besoin afin de suivre l’évolution économique et financière. L’Assemblée doit en outre examiner les annonces en matière de politique et les projets de loi importants, ainsi que les activités des ministères et des autres entités publiques, et ce, tout au long de l’année, afin de s’assurer qu’ils se conforment au plan. Elle doit ultimement veiller à ce que le gouvernement respecte sa volonté, c’est-à-dire qu’il perçoit des recettes et dépense des fonds uniquement selon les paramètres autorisés par l’Assemblée.

L’Assemblée doit avoir accès à de l’information pour remplir ces responsabilités constitutionnelles. Pour approuver et mettre en œuvre les plans du gouvernement, elle doit comprendre exactement ce que propose le gouvernement et connaître le contexte économique et financier des décisions d’orientation politique. De même, pour examiner ces plans et leur mise en œuvre, l’Assemblée doit avoir accès à de l’information générale sur la situation financière de la province ainsi qu’à des renseignements précis sur les fonds alloués aux différents programmes et sur les résultats attendus et réels de ces investissements.

L’Assemblée et, par extension, ses fonctionnaires, notamment la vérificatrice générale et le directeur de la responsabilité financière, tirent une grande partie des renseignements dont ils ont besoin des rapports courants déposés par le gouvernement. Toutefois, comme le gouvernement prépare son plan financier et qu’il est responsable de sa mise en œuvre, il dispose de renseignements bien plus détaillés que ce à quoi l’Assemblée a accès. Vu ce déséquilibre au chapitre des renseignements accessibles, la capacité de l’Assemblée à exécuter son mandat constitutionnel, surtout sa responsabilité de contrôle, se trouverait restreinte si elle n’avait pas accès à des sources supplémentaires qui lui permettent de vérifier et de contester l’information fournie par le gouvernement.

Accès à l’information : les canaux dont dispose l’Assemblée

L’Assemblée peut utiliser divers canaux pour accéder à l’information dont elle a besoin pour exécuter son mandat constitutionnel.

Exigences légales et procédurales en matière de divulgation

L’Assemblée et l’Assemblée législative peuvent, par procédure parlementaire et en vertu de la loi, respectivement, obliger le gouvernement à fournir des renseignements à l’Assemblée. Les principales étapes du cycle financier parlementaire, comme la présentation, le dépôt, l’examen et l’adoption du budget et le dépôt des comptes publics, satisfont aux exigences légales et procédurales visant à renseigner l’Assemblée comme il se doit.

L’avantage d’une exigence procédurale par rapport à une exigence légale, c’est que le président de l’Assemblée législative a le pouvoir de faire appliquer la première. En effet, il ne peut pas forcer l’exécution des exigences légales en matière de divulgation, qui sont principalement énoncées dans la Loi sur l’administration financière et la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières. De leur côté, les tribunaux sont réticents à intervenir en cas de différend portant sur une procédure parlementaire ou une orientation politique, ce qui comprend selon toute vraisemblance le respect des obligations de dépôt des rapports.

Par ailleurs, tant les exigences procédurales que légales en matière de divulgation ont une limite : le gouvernement jouit d’un grand pouvoir discrétionnaire pour ce qui est de la quantité et de la qualité des renseignements qu’il divulgue pour satisfaire à ces exigences. Or, les renseignements publiés par le gouvernement de l’Ontario sont moins détaillés que ceux d’autres gouvernements dont le régime est semblable à celui de l’Ontario.

Par exemple, l’article 5 de la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières prévoit que le gouvernement de l’Ontario doit remettre à l’Assemblée une estimation des composantes principales des recettes et des dépenses pour l’exercice visé par le budget et pour les deux exercices suivants dans les documents budgétaires. Cependant, aux termes de l’article 11.6 de la Loi sur l’administration financière, l’estimation peut fort bien se limiter aux recettes et dépenses prévues pour l’exercice à venir. Même si le Règlement 65 oblige un ministre dont le budget des dépenses est étudié par le Comité permanent des budgets des dépenses à fournir des renseignements supplémentaires aux membres du Comité, la vérificatrice générale a conclu en 2012, après un examen du processus d’étude du budget, que ces documents supplémentaires étaient avares de précisions sur les prévisions de dépenses.

Le gouvernement de l’Alberta, comme celui de l’Ontario, fournit dans son budget des prévisions de recettes et de dépenses précises pour l’exercice en cours. Toutefois, le Plan financier de l’Alberta et ceux de chaque ministère présentent aussi les recettes et dépenses détaillées pour l’exercice visé par le budget et les deux exercices suivants, selon un format déterminé par le Conseil du Trésor de l’Alberta. De même, le gouvernement fédéral publie ses projections de recettes et de dépenses par ministère pour les deux exercices suivants dans son Rapport sur les plans et les priorités, présenté à la partie III du Budget principal. Les états budgétaires des portefeuilles de l’Australie, soit l’équivalent du Rapport sur les plans et les priorités du gouvernement fédéral, contiennent des prévisions de recettes et de dépenses par ministère pour les trois prochains exercices, ce qu’exige la loi.

Par ailleurs, le gouvernement de l’Ontario tient compte de l’incidence des nouvelles politiques dans son budget et ses estimations, mais, le plus souvent, sans ventiler en détail les conséquences attendues. L’article 6 de la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières prévoit que le gouvernement doit transmettre à l’Assemblée « des renseignements sur le coût estimatif des dépenses engagées par l’entremise du régime fiscal ». Néanmoins, le gouvernement de l’Ontario ne fournit pas de prévisions pour les exercices à venir et ne détaille pas les hypothèses et les incertitudes dans son analyse des coûts.

Pour sa part, le gouvernement du Royaume-Uni publie une analyse des coûts pour chaque nouvelle mesure annoncée dans le budget. La publication de l’analyse est obligatoire en vertu d’un texte quasi législatif, la Charte de responsabilité budgétaire. L’analyse des coûts suit un modèle standard pour fournir une description précise de la mesure, une explication de la méthode retenue pour en estimer le coût (y compris les efforts faits pour tenir compte de la réponse comportementale à la nouvelle politique), le coût pour les cinq prochains exercices et une description des incertitudes. Dans ses documents budgétaires, le gouvernement britannique explique aussi les hypothèses formulées pour intégrer chaque nouvelle mesure dans ses prévisions financières générales. Le Bureau de la responsabilité budgétaire du Royaume-Uni, qui équivaut à peu près à notre Bureau de la responsabilité financière, évalue ensuite l’analyse des coûts du gouvernement en fonction du degré d’incertitude qui résulte de la qualité de la modélisation, de la disponibilité et de la qualité des données utilisées et de l’information disponible sur les réponses comportementales à la mesure. Pour certaines politiques d’envergure, le Bureau de la responsabilité budgétaire tient aussi compte des répercussions économiques possibles.

Dans la mesure où l’Assemblée a moins accès aux renseignements financiers prospectifs que les organes législatifs d’autres administrations, il est plus difficile pour l’Assemblée d’exécuter son mandat constitutionnel. C’est particulièrement vrai pour sa responsabilité de contrôle, car il est plus difficile pour l’Assemblée et ses fonctionnaires, y compris le DRF, de cerner les risques futurs et les zones d’incertitude.

Questions écrites et de vive voix

Les députés peuvent poser des questions à un ministre de vive voix durant la période des questions et par écrit, officiellement, à titre de « question écrite au ministre^[14] ». Les ministres ont le pouvoir discrétionnaire de refuser de répondre aux questions écrites et de vive voix pour quelque motif que ce soit. Cependant, lorsqu’ils y répondent, ils sont souvent forcés de justifier les politiques du gouvernement et, ce faisant, ils fournissent souvent de l’information plus détaillée que celle transmise pour satisfaire aux exigences légales et procédurales en matière de divulgation.

Travaux des comités

Les députés peuvent aussi poser des questions aux ministres à titre de membres des comités permanents et spéciaux. Les comités peuvent appeler les ministres, les sous-ministres et d’autres hauts fonctionnaires à témoigner.

Certains comités le font fréquemment. Par exemple, les ministres dont le budget ministériel a été sélectionné pour examen par le Comité permanent des budgets des dépenses sont convoqués devant ce dernier, avec leurs sous-ministres et d’autres représentants du ministère. De la même façon, le Comité permanent des comptes publics, qui examine le rapport annuel de la vérificatrice générale, entend le témoignage des sous-ministres et d’autres hauts fonctionnaires dont le ministère a fait l’objet d’une vérification. La majorité des autres comités, cependant, n’appellent pas les ministres ou leurs représentants à témoigner.

Durant la session en cours de l’Assemblée législative, les ministres ont présenté 56 projets de loi à l’Assemblée. Des 48 projets de loi du gouvernement qui sont entrés en vigueur depuis, 41 ont été soumis aux comités pour un examen détaillé. Aucun de ces comités n’a appelé de ministres ou de fonctionnaires à témoigner. Certains de ces projets de loi prévoyaient une légère modification des lois provinciales et auront certainement une incidence économique et financière mineure, mais d’autres, comme les projets de loi visant à autoriser la vente partielle de Hydro One et la création du programme de plafonnement et d’échange de la province, pourraient avoir un effet considérable. Dans d’autres administrations, notamment au fédéral, les comités ont l’habitude d’appeler les ministres et les fonctionnaires à témoigner au sujet des projets de loi. Faute de convoquer les ministres et les fonctionnaires pour leur demander des explications sur la mise en œuvre de ces projets de loi, les comités sont moins bien outillés pour évaluer et contester les prévisions du gouvernement quant aux répercussions économiques et financières de ce type de politiques.

De plus, bien que les comités des domaines des politiques – les Comités permanents de la justice, de la politique sociale et des affaires gouvernementales – puissent faire un examen général de la gestion et des activités des ministères qui leur sont assignés, ils ont choisi de ne pas le faire^[15]. Durant la session en cours, seul le Comité de la justice a publié un rapport de fond. S’il est vrai que les ministères assignés à ces comités ont fait l’objet d’un certain contrôle de la part des comités permanents des budgets des dépenses et des comptes publics, ce contrôle n’était pas comparable au contrôle de fond continu que les comités des domaines des politiques d’autres administrations effectuent. Au fédéral, par exemple, les ministres et les hauts fonctionnaires sont régulièrement appelés à témoigner devant les comités du Sénat et de la Chambre des communes sur des questions découlant des politiques qui touchent à leur ministère. Il s’agit d’une importante source de renseignements qui sert de cadre à un contrôle détaillé des lois et des plans de dépenses visant les ministères.

Les comités peuvent aussi ordonner la production de documents^[16]. Ce pouvoir est en théorie illimité, et, comme l’a clairement exprimé le président de la Chambre des communes dans de récentes décisions, il s’étend à certains types de renseignements contenus dans des documents du Conseil exécutif, y compris les prévisions sur les répercussions financières d’un projet de loi. Si l’on refuse de transmettre à un comité les renseignements qu’il demande, ce dernier peut en aviser l’Assemblée, qui pourra à son tour exiger que ces renseignements soient transmis. Le défaut de se conformer à un ordre de production de renseignements donne lieu à une question de privilège.

Fonctionnaires de l’Assemblée

Même si la principale responsabilité des fonctionnaires de l’Assemblée, y compris la vérificatrice générale et le DRF, est de soutenir l’Assemblée dans l’exercice de sa responsabilité de contrôle, l’Assemblée législative a reconnu que ces fonctionnaires doivent souvent accéder à d’autres renseignements du gouvernement pour exercer leurs fonctions. Par conséquent, tant la vérificatrice générale que le DRF ont le pouvoir légal d’accéder aux renseignements (la vérificatrice générale a cependant accès à une gamme plus étendue de renseignements que le DRF). Plus précisément, comme il a été mentionné précédemment, le DRF n’a pas suffisamment accès aux renseignements financiers prospectifs détaillés, car les ministères prétendent qu’ils font partie des exceptions relatives aux documents du Conseil exécutif.

Ni la vérificatrice générale, ni le DRF ne transmettent de renseignements bruts à l’Assemblée. Ils fournissent plutôt des analyses fondées sur les données qu’ils ont obtenues des ministères. Par leur travail, cependant, tant la vérificatrice générale que le DRF contribuent à mieux informer l’Assemblée et peuvent encourager le gouvernement à faire preuve de plus d’ouverture lorsqu’il transmet des renseignements par les canaux habituels et qu’il répond aux questions.

Recommandation

Le DRF recommande que les députés envisagent d’entreprendre un examen de la portée des renseignements financiers communiqués par le gouvernement durant le cycle financier parlementaire, et d’évaluer dans quelle mesure ces renseignements répondent à leurs besoins pendant les différentes étapes de ce cycle. Parallèlement, le DRF continuera d’examiner la portée des renseignements fournis par le gouvernement dans ses documents budgétaires, ses estimations et d’autres rapports économiques et financiers. Il sera heureux de répondre aux demandes de recherche sur ces sujets et d’aider les comités dans leur examen de ces documents et rapports.

6.   Rapports et divulgation de renseignements

Le DRF a pour rôle de fournir des analyses économiques et financières à l’ensemble de l’Assemblée législative. Il considère donc qu’il est juste, aux fins des articles 15 et 16 de la Loi sur le DRF, de présenter tous les rapports produits par son bureau à l’Assemblée, et ce, même si la recherche présentée dans le rapport a été commandée par un comité ou un député en particulier.

Comme il a été mentionné précédemment, le DRF a commencé à publier des documents d’information et des commentaires sur son site Web. Comme il est un fonctionnaire de l’Assemblée et qu’il formule ses demandes de renseignements au nom de celle-ci, il présente à l’Assemblée un exemplaire imprimé officiel de toute publication en ligne découlant des réponses du gouvernement à ses demandes de renseignements.

Le DRF continuera de publier ses rapports si l’Assemblée est prorogée, mais pas si elle est dissoute en vue d’une élection générale. Le DRF met à disposition tous les rapports qu’il publie sur son site Web.

L’article 15 de la Loi sur le DRF exige que le DRF fasse parvenir une copie de ses rapports aux ministres de tous les ministères et aux chefs de toutes les entités publiques pour qui ces rapports peuvent être pertinents, et ce, avant de les rendre publics. Lorsque c’est nécessaire, le DRF travaille avec le secrétaire du Conseil des ministres pour établir quels sont les ministères et les entités publiques que pourrait intéresser le contenu du rapport. Le cas échéant, le DRF peut également transmettre la version provisoire d’un rapport aux ministères et entités publiques concernés pour qu’ils la commentent. Le DRF et son personnel sont extrêmement reconnaissants des commentaires fournis par les fonctionnaires de plusieurs ministères sur des rapports provisoires, car ils leur ont permis d’améliorer la version définitive de ces rapports et de mieux répondre aux besoins des députés.

Le DRF tient à respecter ses obligations aux termes de l’article 13 de la Loi sur le DRF, qui ne l’autorise à divulguer les renseignements qui lui sont remis par le gouvernement que si cette divulgation est essentielle à l’exécution de son mandat, à condition qu’il n’ait pas exclusivement tiré ces renseignements de documents relatifs aux relations intergouvernementales de l’Ontario et qui touchent les intérêts d’un tiers ou les intérêts financiers et économiques de l’Ontario, et que lesdits renseignements ne soient pas assujettis à différents types de privilèges juridiques. Cependant, il tiendra compte de toute indication d’un ministère ou d’une entité publique selon laquelle l’une de ces restrictions de divulgation pourrait s’appliquer aux renseignements.

Par ailleurs, lorsqu’une analyse du Bureau est fondée sur des données publiques, notamment des données déjà publiées par le gouvernement de l’Ontario ou le gouvernement fédéral, le Bureau publiera sur son site Web l’ensemble des données et les autres renseignements utilisés pour réaliser l’analyse. C’est le cas du modèle utilisé pour préparer l’Évaluation des incidences financières de la vente partielle de Hydro One.

7.   Responsabilité

Le DRF est soumis à plusieurs mécanismes de responsabilisation visant à s’assurer qu’il remplit le mandat que lui confie l’Assemblée législative et qu’il exerce son autorité de façon responsable.

Les rapports annuels, qui résument le travail effectué par le Bureau, sont d’importants outils redditionnels. Les rapports annuels, de même que les autres rapports du Bureau, sont systématiquement soumis à l’examen du Comité permanent des finances et des affaires économiques aux termes de l’article 16 de la Loi sur le DRF. Le DRF serait heureux de se présenter devant le Comité pour témoigner relativement à ses rapports. Le Bureau est ouvert à toutes les recommandations du Comité quant à l’exercice de ses fonctions et de son autorité.

Les finances et le rendement du Bureau peuvent également faire l’objet de vérifications de la part de la vérificatrice général aux termes de l’article 5 de la Loi sur le DRF.

Après cinq ans, le Bureau compte demander la tenue d’un examen externe de son travail, inspiré de l’examen externe réalisé en septembre 2014 par le Bureau de la responsabilité budgétaire du Royaume-Uni. Un vérificateur externe sera invité pour évaluer le travail du Bureau en fonction des normes internationales en vigueur pour les institutions similaires et adaptées en fonctions du contexte institutionnel ontarien.

Les normes du Fonds monétaire international, qui ont été adoptées par le directeur parlementaire du budget du gouvernement fédéral dans son dernier rapport annuel, et qui utilisent trois indicateurs de rendement : 1) le rendement financier (mesuré en utilisant le solde budgétaire primaire), 2) l’exactitude des prévisions financières du gouvernement, et 3) les répercussions de l’institution financière indépendante sur les médias et le parlement.

Les normes élaborées par la Chaire de recherche Jean-Luc Pépin de l’Université d’Ottawa, utilisées pour l’examen externe du Bureau de la responsabilité budgétaire du Royaume-Uni et destinées à évaluer le rendement d’une institution financière indépendante selon les éléments suivants : 1) le contexte institutionnel, juridique et politique, 2) les intrants (mesure du budget et des ressources humaines, de l’accès à l’information, du degré d’indépendance et de la stabilité des intrants), 3) les extrants (analyse quantitative et qualitative des rapports produits) et 4) les résultats (mesure de la perception des intervenants, en particulier des médias et des parlementaires).

Le DRF est en outre assujetti à la Loi de 1996 sur la divulgation des traitements dans le secteur public. Il divulguera donc son propre salaire ainsi que celui des membres de son personnel qui touchent plus de 100 000 $ par année conformément à la Loi.

Suivant les pratiques des autres fonctionnaires de l’Assemblée, le Bureau divulguera également ses dépenses et celles de son personnel principal sur son site Web régulièrement et de façon proactive.

8.   États financiers

En avril 2015, le DRF a soumis une proposition de budget pour 2015-2016 à la Commission de régie interne, qui l’a par la suite approuvée durant ce même exercice. Le DRF a établi le budget 2015-2016 selon l’expérience d’institutions financières indépendantes dans d’autres administrations, selon son propre jugement professionnel et selon les exigences de l’Assemblée exprimées dans la Loi sur le DRF. Comme 2015-2016 représentait la première année entière d’existence du Bureau, ses dépenses se rapportent tant aux besoins opérationnels qu’aux coûts ponctuels relatifs à l’acquisition et à la construction des bureaux, à l’embauche du personnel et à l’achat du matériel informatique et du mobilier de bureau.

Le budget du DRF approuvé pour 2015‑2016 était de 2 249 500 $; ses dépenses réelles provisoires pour l’exercice sont de 2 030 743 $. Le DRF a dépensé plus que prévu pour installer ses bureaux et produire les rapports, mais moins que prévu en salaires (puisque l’embauche a été plus lente que prévu), en loyer (vu le retard dans la prise de possession des nouveaux locaux) et en infrastructures informatiques.

Traitements, salaires et avantages sociaux

La dotation en personnel approuvée pour le DRF en 2015‑2016 était de 14 postes équivalents à plein temps (EPT). L’embauche s’est faite plus lentement que prévu à cause de l’espace restreint dans les bureaux, de la nécessité de créer un système de classification et de la décision du DRF de commencer à publier des rapports avant que le Bureau n’ait tout son personnel.

À la fin de l’exercice, le Bureau comptait 16 postes, mais à cause de retards dans l’embauche, le nombre d’EPT en 2015-2016 était d’environ neuf postes; la plupart des membres du personnel ont été engagés après la mi-exercice. Les dépenses réelles provisoires en traitements, salaires et avantages sociaux en 2015-2016 sont de
1 125 284 $.

Charges de fonctionnement

La majorité des charges de fonctionnement du DRF étaient attribuables aux services, y compris le loyer, la traduction et l’impression des rapports, le recrutement, le soutien technique et professionnel et les coûts ponctuels relatifs à l’acquisition et à la construction des bureaux. Les dépenses réelles provisoires en services en 2015-2016 sont de 678 927 $.

Du solde des charges de fonctionnement du DRF en 2015-2016, 202 287 $ sont allés aux dépenses réelles provisoires en fournitures et en matériel, et 24 245 $ au transport et aux communications. Une part importante des dépenses en fournitures et en matériel était liée aux coûts ponctuels, dont l’achat du matériel informatique et du mobilier de bureau. Les dépenses pour le transport et les communications ont été plus faibles que prévu à cause des retards dans l’embauche du personnel.

Charges de fonctionnement annuelles pour l’exercice clos le 31 mars 2016 (non vérifiés)

Montant approuvé	2 249 500 $
Chiffres réels provisoires
Salaires et traitements	943 763 $
Avantages	181 521 $
Transports et communications	24 245 $
Services	678 927 $
Fournitures et matériel	202 287 $
Total réel provisoire	2 030 743 $

9. Structure Organisationnelle

 l’instar d’autres institutions financières indépendantes, le Bureau de la responsabilité financière est conçu en organisation horizontale à hiérarchie relativement simple. Cette structure favorise la productivité du personnel. De plus, s’inspirant des pratiques exemplaires d’autres institutions, le Bureau se concentre sur la recherche et l’analyse et consacrera le moins de temps possible à l’administration et aux processus internes.

http://www.fao-on.org/fr/team