Aperçu du ministère

Selon le budget de l’Ontario de 2019, le ministère de l’Éducation prévoit dépenser 31,6 milliards de dollars en 2019-2020. Les dépenses projetées du ministère sont divisées en trois grandes catégories dans le Budget des dépenses :

• dépenses de 29,3 milliards de dollars au titre du projet de loi de crédits, autorisées chaque année par l’Assemblée législative (appelées les dépenses « à voter »)
• dépenses de 1,7 milliard de dollars autorisées en vertu de lois autonomes (les crédits législatifs); 
• autres dépenses totalisant 0,5 milliard de dollars, qui concernent surtout les dépenses liées aux revenus qui sont générés indépendamment par les conseils scolaires et autres redressements.

Pour un examen des dépenses prévues du ministère par catégorie et selon leur objet, voir le chapitre 3.

Principaux enjeux pour 2019-2020

La croissance prévue des dépenses du ministère est bien inférieure aux principaux inducteurs de coûts en éducation.

• La population d’âge scolaire (4 à 18 ans) et l’inflation des prix sont les principaux inducteurs de coûts en éducation.
• Au cours des cinq dernières années, les principaux inducteurs de coûts en éducation ont augmenté de 2,2 % tandis que les dépenses du ministère de l’Éducation se sont accrues en moyenne de 3,3 % par année.
• Au cours des cinq prochaines années, on prévoit que la croissance des dépenses du ministère ralentira pour passer à 1,0 % par année. En revanche, la croissance des inducteurs de coûts en éducation devrait s’accélérer pour atteindre un taux annuel moyen de 2,7 %.

• La croissance plus rapide des inducteurs de coûts est attribuable principalement aux changements que connaît la population d’âge scolaire. Le taux de croissance de la population d’âge scolaire fera plus que doubler, pour atteindre 0,8 % par année de 2018 à 2023[1], comparativement au taux de croissance annuelle moyen de 0,3 % enregistré au cours des cinq dernières années.

Des  changements importants sont requis dans le système d’éducation pour que le plan de dépense du ministère se réalise. Étant donné que la croissance des principaux inducteurs de coûts en éducation devrait dépasser considérablement la croissance prévue des dépenses en éducation de la province au cours des cinq prochaines années, la province a annoncé dans le budget de 2019 deux importantes mesures nécessaires pour atteindre les objectifs du plan de dépense du ministère : augmentation de l’effectif des classes et dépôt d’une loi pour limiter la croissance des salaires dans le secteur public.

Augmentation de l’effectif des classes

Le 15 mars 2019, la province a annoncé que l’effectif moyen des classes financé passerait de 22 à 28 élèves par enseignante ou enseignant au secondaire et de 23,84 à 24,50 élèves par enseignante ou enseignant de la 4e à la 8e année[2]. La province a également annoncé qu’à compter de l’année scolaire 2020-2021, les élèves du secondaire suivront au moins quatre cours d’apprentissage électronique (soit un cours par année) sur les 30 cours nécessaires pour obtenir leur diplôme d’études secondaires[3]. Les cours d’apprentissage électronique compteront en moyenne 35 élèves par enseignante ou enseignant.

Dans des annonces subséquentes, la province a déclaré que la réduction du nombre d’enseignantes et d’enseignants nécessaire pour appliquer les nouveaux effectifs des classes (y compris les classes d’apprentissage électronique) se ferait graduellement, par attrition uniquement (départs à la retraite et autres départs volontaires du personnel enseignant) et qu’aucune mise à pied ne serait nécessaire. À l’appui de cet engagement, la province a annoncé un financement temporaire de 1,6 milliard de dollars pour les conseils scolaires appelé « allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants ». En vertu de ce plan, les nouveaux ratios liés aux effectifs des classes seraient atteints en quatre années scolaires, après qu’un nombre suffisant d’enseignantes et d’enseignants auraient pris leur retraite ou quitté volontairement leur emploi.

Le BRF a comparé les objectifs relatifs aux nouveaux effectifs des classes et l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants aux anciens objectifs concernant l’effectif des classes et fait les observations suivantes :

• Au cours de l’année scolaire 2019-2020, on estime qu’il y aura 2 826 enseignantes et enseignants de moins (967 à l’élémentaire et 1 859 au secondaire) en raison des objectifs liés aux nouveaux effectifs des classes et de l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants.
• D’ici l’année scolaire 2023-2024, il y aura 10 054 enseignantes et enseignants de moins (994 à l’élémentaire et 9 060 au secondaire) dans le système d’éducation.
• L’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants devrait fournir un financement suffisant pour que la politique du ministère relative à l’effectif des classes puisse être appliquée sans mise à pied du personnel enseignant.
• L’effectif moyen des classes au palier secondaire sera de 22,9 élèves par enseignante ou enseignant au cours de l’année scolaire 2019-2020, de 24,6 en 2020-2021, de 26,7 en 2021-2022 et de 28,0 en 2022-2023, lorsque les objectifs de la politique sur l’effectif des classes auront été atteints[4].
• Le BRF estime que l’augmentation de l’effectif des classes (y compris en tenant compte de l’apprentissage électronique), nette du coût de l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants, permettra à la province d’économiser 3,4 milliards de dollars au cours des cinq prochains exercices, dont 0,2 milliard de dollars au cours de l’exercice 2019-2020. Lorsque la politique relative aux nouveaux effectifs des classes aura été entièrement mise en oeuvre, la province aura économisé un montant estimé à 1,1 milliard de dollars par année.

Conventions collectives

Le 5 juin 2019, la province a déposé le projet de loi 124, Loi de 2019 visant à préserver la viabilité du secteur public pour les générations futures. S’il est adopté, ce projet de loi imposera des hausses salariales maximales de 1 % dans le cas des nouvelles conventions collectives du secteur public négociées pour une période de trois ans. Ce maximum s’appliquerait à plus 200 000 enseignantes et enseignants et autres membres du personnel du secteur de l’éducation dont les conventions collectives arrivent à échéance en septembre 2019[5].

Le BRF a comparé la rémunération des employés des conseils scolaires à un taux de croissance annuelle de 1 % par rapport à une croissance annuelle au taux de l’inflation, et fait les observations suivantes[6] :

• En 2018-2019, les dépenses au titre des employés représentaient un montant estimé à 21,0 milliards de dollars, soit 78 % de toutes les dépenses des conseils scolaires (la rémunération du personnel enseignant représentant 48 %).
• Si l’augmentation des salaires de base des travailleurs du secteur de l’éducation augmentait de 1 % par année plutôt qu’en fonction de l’inflation, la province réaliserait des économies substantielles.
• En 2019-2020, on s’attend à ce que l’écart entre les dépenses réelles des conseils scolaires au titre de la rémunération du personnel plafonnées à 1 % et les dépenses au titre de la rémunération indexées sur l’inflation soit de 0,1 milliard de dollars et passe à 0,5 milliard de dollars d’ici 2021-2022 et à 0,9 milliard de dollars d’ici 2023-2024. En cinq ans, la province économiserait un montant estimé à 2,5 milliards de dollars pour le ministère de l’Éducation seulement si les salaires de base augmentaient de 1 % par année entre 2019-2020 et 2023-2024 au lieu d’être indexés sur l’inflation.

Total des dépenses des conseils scolaires au titre de la rémunération des employés à un taux de croissance annuelle de 1 % comparativement à des salaires indexés sur l’inflation (2018-2019 à  2023-2024)

Restructuration des programmes de garde d’enfants

En Ontario, le nombre de places dans les services de garde agréés connaît une hausse marquée depuis 2008, se situant à un taux moyen annuel de 6,5 %, ce qui coïncide avec une période de croissance importante du financement des services de garde d’enfants. Le BRF estime qu’en 2018-2019, il y avait grosso modo 463 000 places dans les services de garde agréés en Ontario, desservant 23,7 % des quelque deux millions d’enfants âgés de 0 à 12 ans, ce qui est beaucoup plus élevé que le taux de 13,1 % enregistré en 2008.

Le BRF estime que le nombre d’enfants âgés de 0 à 12 ans augmentera de près de 100 000 d’ici 2023‑2024. D’ici là, le BRF estime que le nombre de places en services de garde agréés augmentera d’environ 47 000, en raison :

• de l’engagement révisé du gouvernement à créer jusqu’à 30 000 nouvelles places en garderie dans les écoles[7];
• de l’augmentation prévue du nombre de places en services de garde agréés en milieu familial découlant des modifications législatives;
• de l’augmentation prévue du nombre de places en services de garde agréés découlant de l’instauration du crédit d’impôt ASGE;

Globalement, le BRF estime que les nouvelles places en services de garde agréés amélioreront le taux de couverture des services de garde pour le faire passer de 23,7 % à 24,9 % d’ici 2023-2024, soit une augmentation de 1,2 point.

Modifications possibles à la comptabilisation du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario

Le budget de l’Ontario de 2019 fait état de « travaux en cours » relativement à la mise en oeuvre de deux recommandations de la Commission d’enquête indépendante sur les finances concernant la comptabilisation du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO)[8].

Toute modification au traitement comptable de la provision pour moins-value applicable à l’actif net du régime de retraite ou à la méthode et aux hypothèses utilisées pour établir la valeur de l’actif et du passif du RREO aurait probablement une incidence importante sur le solde budgétaire de la province (excédent/(déficit) annuel) et la dette nette.

• Par exemple, le BRF estime que les charges du ministère de l’Éducation seraient réduites de 2,3 milliards de dollars et la dette nette de la province de 18,4 milliards de dollars en 2019-2020 si la province pouvait éliminer la provision pour moins-value grâce à une entente avec la Fédération des enseignantes et des enseignants de l’Ontario.
• Par ailleurs, les charges du ministère de l’Éducation et la dette nette de la province pourraient augmenter considérablement si la méthode et les hypothèses utilisées pour déterminer la valeur de l’actif et du passif du RREO étaient modifiées[9].

Examen du programme

Le chapitre 5 passe en revue le financement demandé et les dépenses prévues dans le Budget des dépenses 2019-2020 du ministère de l’Éducation par crédit (dépenses votées au titre du projet de loi de crédits), les dépenses autorisées en vertu de lois autonomes (crédits législatifs) et autres dépenses (consolidation et autres redressements), et cerne les tendances en matière de dépenses et les modifications au programme.

2 | Introduction

Le 9 mai 2019, le gouvernement de l’Ontario (la province) a déposé à l’Assemblée législative le volume 1 du Budget des dépenses 2019-2020, qui énonce les besoins en dépenses des ministères pour l’exercice[10]. En déposant le Budget des dépenses, le gouvernement demande officiellement à l’Assemblée législative d’autoriser les montants qui y sont détaillés.

Après avoir été déposé devant l’Assemblée législative, le Budget des dépenses a été renvoyé devant le Comité permanent des budgets des dépenses, qui a le mandat d’examiner le Budget des dépenses de 6 à 12 ministères. Pour l’exercice 2019-2020, le Comité permanent des budgets des dépenses a choisi d’examiner le Budget des dépenses des ministères suivants :

• ministère de la Santé et des Soins de longue durée;
• ministère de l’Éducation;
• ministère des Transports;
• ministère de l’Infrastructure;
• ministère des Services à l’enfance et des Services sociaux et communautaires;
• ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs;
• ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales.

Une fois achevé l’examen portant sur un ministère, le Comité procède à un vote sur le Budget des dépenses de ce ministère. Lorsque le processus d’examen et d’autorisation des crédits est terminé pour l’ensemble des ministères sélectionnés, le Comité permanent des budgets des dépenses doit présenter un rapport à l’Assemblée législative au plus tard le troisième jeudi de novembre[11]. Le projet de loi de crédits est alors officiellement déposé à l’Assemblée législative afin qu’il soit approuvé par tous les députés. L’adoption du projet de loi de crédits autorise l’Assemblée législative à dépenser les sommes détaillées dans le Budget des dépenses.

Le présent rapport vise à soutenir l’examen du Budget des dépenses 2019-2020 du ministère de l’Éducation réalisé par le Comité permanent des budgets des dépenses. Il donne d’abord un aperçu financier du ministère portant sur les différents types de dépenses en éducation et la manière dont les dépenses sont réparties entre les principaux secteurs de programme. Le rapport circonscrit ensuite les principaux enjeux financiers pour le ministère. Au cours des cinq prochaines années, on s’attend à ce que le rythme de croissance des dépenses du ministère ralentisse pour s’établir à un taux annuel moyen de 1 %, ce qui est bien inférieur au taux de croissance prévu des principaux inducteurs de coûts (population d’âge scolaire et inflation). Pour que le ministère parvienne à réaliser son plan de dépense, des modifications ont été apportées à l’effectif des classes et à la rémunération du personnel. Le rapport examine également les modifications apportées aux programmes de garde d’enfants et donne un aperçu des redressements à la comptabilisation du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO). Enfin, le rapport examine les dépenses proposées pour 2019-2020 par programme et cerne les tendances en matière de dépenses et les modifications aux programmes.

L’annexe A contient des renseignements supplémentaires sur la préparation du présent rapport.

3 | Aperçu du ministère

Selon le budget de l’Ontario de 2019, le ministère de l’Éducation prévoit dépenser 31,6 milliards de dollars en 2019-2020. Ce montant représente une hausse de 0,8 milliard de dollars (2,4 %) par rapport aux dépenses du ministère de 30,8 milliards prévues dans le budget de 2018 pour 2018-2019.

Comprendre les dépenses en éducation

Dépenses en éducation par catégorie du budget des dépenses

Les dépenses prévues du ministère de l’Éducation pour 2019-2020, qui se chiffrent à 31,6 milliards de dollars, sont divisées en trois grandes catégories dans le Budget des dépenses :

• dépenses de 29,3 milliards de dollars au titre du projet de loi de crédits, autorisées chaque année par l’Assemblée législative (appelées les dépenses « à voter »);
• dépenses de 1,7 milliard de dollars autorisées en vertu de lois autonomes (les crédits législatifs); 
• autres dépenses totalisant 0,5 milliard de dollars, qui concernent surtout les dépenses liées aux revenus qui sont générés indépendamment par les conseils scolaires et autres redressements.

Les dépenses au titre du projet de loi de crédits sont divisées en programmes appelés crédits, en sous-programmes appelés postes et comptes. Les dépenses en éducation comptent quatre crédits, dont le plus élevé est le programme d'éducation élémentaire et secondaire, représentant 27,0 milliards de dollars ou 86 % des dépenses en éducation. Le crédit suivant, les programmes pour la garde d'enfants et la petite enfance, représente 2,2 milliards de dollars, soit 7 % des dépenses, tandis que les deux derniers crédits, le groupement de l'information et de la technologie de l'information pour les services à la collectivité et le programme d'administration du ministère représentent ensemble à peine 0,2 % des dépenses en éducation.

Les dépenses autorisées en vertu de lois autonomes (crédits législatifs) ont trait surtout aux charges liées au Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO) et se chiffrent à environ 1,7 milliard de dollars, soit 5 % des dépenses en éducation. Une petite portion des crédits législatifs est constituée de charges d’immobilisations, comme l’amortissement d’immobilisations non liées aux conseils scolaires.

Les autres dépenses consistent principalement en redressements au titre des dépenses des conseils scolaires[13]. Il s’agit entre autres des dépenses faites par les conseils scolaires liées aux revenus générés indépendamment du gouvernement, comme les droits payés par les élèves étrangers, les dons et les revenus des cafétérias, ainsi que les redressements au compte visant les investissements des conseils scolaires dans les immobilisations, comme les immeubles scolaires, qui sont passés en charges sur toute la durée de vie de l’actif. En 2019-2020, on prévoit que les autres dépenses nettes des conseils scolaires seront de 0,5 milliard de dollars, ou 2 % de toutes les dépenses en éducation.

Dépenses en éducation par fonction

On peut aussi examiner les dépenses en éducation selon les grandes fonctions, ce qui signifie regrouper les différentes catégories de dépenses du Budget des dépenses en fonction de leur objet. Ainsi, les dépenses totales prévues au titre des conseils scolaires peuvent être déterminées, ce que ne permet pas un examen du Budget des dépenses.

Dans le graphique ci-dessous, les dépenses prévues en éducation de 31,6 $ milliards de dollars pour 2019-2020 sont ventilées par grande fonction. Les dépenses les plus importantes sont celles liées aux conseils scolaires (27,1 milliards de dollars), qui représentent 86 % des dépenses en éducation en 2019‑2020. Viennent ensuite les dépenses pour la garde d’enfants (2,2 milliards de dollars) et le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (1,7 milliard de dollars), qui, ensemble, représentent 12 % des dépenses en éducation en 2019-2020. Les autres fonctions sont : activités du ministère  (0,3 milliard de dollars, 1 %) et autres dépenses (0,2 milliard de dollars, 1 %).

Conseils scolaires

En Ontario, 72 conseils scolaires administrent l’éducation élémentaire et secondaire. En 2019-2020, on prévoit que les dépenses de ces conseils scolaires seront de 27,1 milliards de dollars. Bien que la province comptabilise toutes les dépenses des conseils scolaires, elle assume seulement 68 % environ de ces dépenses, le reste du financement provenant des municipalités (7,2 milliards de dollars ou 27 %) et des revenus autonomes (1,5 milliard de dollars ou 5 %).

Financement des Subventions pour les besoins des élèves

Sur les 27,1 milliards de dollars que les conseils scolaires pourraient dépenser en 2019-2020, 24,6 milliards de dollars (91 %) proviendront du programme des Subventions pour les besoins des élèves (SBE). Les SBE compte 15 sous-programmes qui financent les fournitures pour le personnel enseignant et les salles de classe, l’administration des écoles et des priorités spécifiques comme l’éducation de l’enfance en difficulté, le transport des élèves, le fonctionnement et la réfection des installations scolaires ainsi que l’éducation autochtone. Le financement des SBE est une responsabilité que se partagent la province et les municipalités. Celles-ci perçoivent un impôt foncier scolaire et remettent les revenus générés à leurs conseils scolaires locaux. Le Budget des dépenses présente la part provinciale des SBE, appelée  Subventions de fonctionnement aux conseils scolaires, et la part municipale, appelée Charge sans effet sur la trésorerie relative à l'impôt foncier scolaire [14]. Sur le montant prévu de 24,6 milliards de dollars au titre des SBE versées aux conseils scolaires en 2019-2020, la province verse 17,4 milliards de dollars (ou 71 %), tandis que les municipalités assument 7,2 milliards de dollars (ou 29 %). Les SBE sont réparties entre les conseils scolaires selon l’effectif moyen de chaque conseil, le nombre d’écoles et d’autres facteurs[15]. 

Autre financement

Le reste des dépenses des conseils scolaires, soit 2,4 milliards de dollars, est financé à hauteur de  1,5 milliard de dollars provenant de revenus autonomes des conseils scolaires (par exemple, les droits payés par les élèves étrangers, les dons et les revenus des cafétérias) et d’un montant net de 0,9 milliard de dollars provenant d’autres paiements de transfert du ministère de l’Éducation. Une partie de ces dépenses a trait aux dépenses en immobilisations des conseils scolaires d’un montant de 1,7 milliard de dollars, qui sont en partie compensées par un redressement sans effet sur la trésorerie de 1,0 milliard de dollars comprenant l’amortissement des immobilisations. En outre, un montant de 157 millions de dollars a trait à des subventions provinciales comme le Financement des priorités et des partenariats – conseils scolaires (autrefois appelée « Autres programmes d’enseignement »). Ces subventions soutiennent des initiatives telles que le tutorat en salle de classe, la participation et l’engagement des parents, les programmes d’activités après l’école et les travailleurs en santé mentale dans les écoles secondaires.

Autres dépenses en éducation

Il est prévu que la province dépensera 239 millions de dollars en 2019-2020 au titre de programmes d’éducation autres que ceux des conseils scolaires. De ce montant, 90 millions de dollars seront consacrés à la télévision éducative dans les deux langues officielles par l’entremise de TVOntario (TVO) et de la télévision française de l'Ontario (TFO).  L’Office de la qualité et de la responsabilité en éducation (OQRE) recevra un montant estimé à 32 millions de dollars de la province pour administrer les évaluations des élèves en lecture, en écriture et en mathématiques. Des organismes tiers recevront un montant prévu de  151 millions du Financement des priorités et des partenariats - tiers et d’autres subventions. Les autres dépenses en éducation comprennent aussi des redressements négatifs au titre des dépenses en éducation liées aux collèges et aux hôpitaux auprès du ministère de la Formation et des Collèges et Universités et du ministère de la Santé et des Soins de longue durée, respectivement.

Garde d'enfants

Au sens de la loi de l’Ontario, la garde d’enfants désigne « la garde ou la surveillance temporaire d’enfants » de moins de 13 ans[16]. Trois grands types de services de garde sont disponibles : les services de garde d'enfants agréés en milieu familial, les centres de garde agréés et les services de garde non agréés.

Le ministère de l’Éducation établit les politiques et les règlements relatifs à la garde d’enfants, délivre les permis aux fournisseurs de services de garde d’enfants et inspecte les installations. Il fournit également du financement pour les programmes de garde d’enfants.

Dans l’ensemble, il est prévu que la province affectera 2,2 milliards de dollars aux programmes de garde d’enfants en 2019-2020, dont 1,6 milliard de dollars pour les programmes de garde d’enfants administrés par 47 gestionnaires de services municipaux. Ces gestionnaires de services municipaux sont les gestionnaires des services municipaux regroupés (GSMR) et les conseils d'administration de district des services sociaux (CADSS). La province a conclu des ententes de partage des coûts avec les gestionnaires de services municipaux prévoyant qu’elle paie au moins 80 % des coûts totaux des services et 50 % des coûts administratifs, les municipalités assumant le reste des coûts[17]. En 2017, la province s’est engagée à financer la totalité des coûts de fonctionnement pour les nouvelles places en services de garde d’enfants dans le cadre de son plan visant à accroître l’accès aux services de garde d’enfants. Le Budget des dépenses de 2019-2020 modifie cet engagement, la province ayant décidé d’assumer seulement 80 % des coûts de fonctionnement pour les nouvelles places en services de garde d’enfants. Voir le chapitre 4 pour de plus amples renseignements sur les modifications apportées aux ententes de partage des coûts avec les municipalités.

Des 0,6 milliard de dollars qu’il reste, 0,4 milliard de dollars vont au nouveau crédit d'impôt de l'Ontario pour l'accès aux services de garde d'enfants et l'allégement des dépenses [crédit d’impôt (ASGE)] et 0,2 milliard de dollars pour les dépenses relatives à d’autres programmes dont les services de garde d’enfants des Premières Nations et les Centres pour l'enfant et la famille ON y va.

Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario

Le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (REEO) est un régime de retraite à prestations déterminées destiné aux enseignantes et aux enseignants de tout l’Ontario. La province et la Fédération des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (FEO) sont les deux répondants du REEO. Les dépenses liées au REEO présentées dans le Budget des dépenses et les Comptes publics de l’Ontario représentent le changement prévu à la part du passif du RREO assumée par la province pour l’exercice, nette du rendement des actifs du REEO (voir le chapitre 4 pour plus de détails).  

Activités du ministère

Les dépenses au titre des activités du ministère comprennent les dépenses relatives aux services financiers et administratifs, aux ressources humaines, aux communications et aux services juridiques (environ 20 millions de dollars). Elles comprennent également des dépenses prévues de 264 millions de dollars pour le personnel du ministère et les services visant à élaborer et fournir le soutien opérationnel pour les programmes d’éducation et de garde d’enfants (p. ex., élaboration du curriculum, mise en oeuvre de l’éducation de l’enfance en difficulté, de l’éducation en langue française et des programmes d’éducation autochtone). Le reste des dépenses, soit 56 millions de dollars, vise les services de technologie de l’information.

Comparaison des fonctions et des catégories du Budget des dépenses

Les dépenses de chaque grande fonction sont présentées selon les catégories de dépenses du Budget des dépenses. Dans le tableau et le graphique qui suivent, le BRF décrit l’affectation de crédits à chaque grande fonction selon les catégories du Budget des dépenses.

Le graphique qui suit compare les dépenses prévues du ministère de l’Éducation pour 2019-2020 de 31,6 milliards de dollars selon les catégories du Budget des dépenses et les fonctions de dépenses.

4 | Principaux enjeux pour 2019-2020

Le BRF a relevé quatre grands enjeux financiers avec lesquels le ministère de l’Éducation devra composer en 2019-2020 :

• La croissance prévue des dépenses du ministère au cours de la période visée par le budget de 2019 est bien inférieure à la croissance prévue des principaux inducteurs de coûts en éducation (population d’âge scolaire et inflation).
• Des changements proposés à l’effectif des classes et à la rémunération des employés ont été annoncés pour permettre au ministère d’atteindre les objectifs de dépense qu’il s’est fixés dans le Budget des dépenses 2019-2020 et le budget de 2019.
• Le budget de 2019 faisait état de changements importants aux programmes de garde d’enfants du ministère.
• La province déclare qu’elle est en voie de mettre en oeuvre les recommandations de la Commission d’enquête indépendante sur les finances concernant la comptabilisation du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO), ce qui pourrait avoir une incidence financière importante sur le solde budgétaire et la dette nette de la province.

La croissance prévue des dépenses du ministère est bien inférieure à celle des inducteurs de coûts en éducation

Les principaux inducteurs de coûts touchant les dépenses en éducation sont la population d’âge scolaire (4 à 18 ans) et l’inflation des prix. L’augmentation de la population d’âge scolaire en Ontario se traduit par une hausse des effectifs scolaires. Environ 75 % des dépenses totales du ministère sont directement liées aux niveaux d’effectifs dans les conseils scolaires[18]. Par conséquent, toutes choses étant égales par ailleurs, une hausse du nombre d’élèves dans les écoles fera augmenter les dépenses du ministère de l’Éducation.

L’inflation des prix a un effet moins direct, mais tout de même important, sur les dépenses du ministère de l’Éducation. Environ 67 % des dépenses totales du ministère portent sur la rémunération des employés. L’inflation sert de point de référence dans les négociations des conventions collectives. En outre, à long terme, la croissance de l’inflation des prix suit généralement les changements aux taux de salaire[19]. Enfin, l’inflation a d’autres effets sur les dépenses du ministère, comme le prix des manuels, des ordinateurs, des meubles et des fournitures scolaires.

Au cours des cinq dernières années, les inducteurs de coûts dans le secteur de l’éducation ont augmenté globalement de 2,2 % en moyenne tandis que les dépenses du ministère de l’Éducation se sont accrues, en moyenne, de 3,3 % par année. Le taux de croissance plus élevé des dépenses du ministère en regard des inducteurs de coûts témoigne d’améliorations au programme, comme la maternelle et le jardin d'enfants à temps plein, les hausses salariales des éducatrices et des éducateurs de la petite enfance (EPE) et un engagement à ouvrir de nouvelles places en garderie.

Cependant, au cours des cinq prochaines années, on prévoit que les dépenses du ministère de l’Éducation diminueront et connaîtront un taux de croissance annuelle de 1,0 %. En revanche, la croissance des principaux inducteurs de coûts relatifs à l’éducation devrait s’accélérer pour passer à 2,7 % par année.

La croissance plus rapide des inducteurs de coûts est attribuable aux changements que connaît la population d’âge scolaire. Le BRF estime que le taux de croissance de la population d’âge scolaire fera plus que doubler et atteindra 0,8 % par année de 2018 à 2023[20] comparativement au taux de croissance annuelle moyen des cinq dernières années, qui était de 0,3 %[21].
En outre, le BRF prévoit que l’inflation des prix à la consommation sera plus élevée au cours des cinq prochaines années, et devrait connaître une croissance annuelle moyenne de 1,9 % de 2018 à 2023, ce qui est semblable au taux de croissance des cinq dernières années.

Étant donné quet les principaux inducteurs de coûts dans le secteur de l’éducation devraient dépasser, et de loin, les dépenses de la province prévues en éducation au cours des cinq prochaines années, des modifications majeures au programme ont été annoncées pour atteindre les objectifs de dépense établis dans le budget de 2019.

Principaux changements requis dans le système d’éducation pour atteindre les objectifs du plan de dépense du ministère

La province a annoncé dans le budget de 2019 deux importantes mesures nécessaires pour atteindre les objectifs du plan de dépense du ministère : augmentation de l’effectif des classes et dépôt d’une loi pour limiter la croissance des salaires dans le secteur public.

Augmentation de l’effectif des classes

Le 15 mars 2019, la province a annoncé que l’effectif moyen des classes financé passerait de 22 à 28 élèves par enseignante ou enseignant au secondaire et de 23,84 à 24,50 pour les élèves de la 4e à la 8e année[22]. La province a également annoncé qu’à compter de l’année scolaire 2020-2021, les élèves du secondaire suivront au moins quatre cours d’apprentissage électronique (soit un cours par année) sur les 30 cours nécessaires pour obtenir leur diplôme d’études secondaires[23]. Les cours d’apprentissage électronique compteront en moyenne 35 élèves par enseignante ou enseignant.

Dans des annonces subséquentes, la province a déclaré que la réduction du nombre d’enseignantes et d’enseignants nécessaire pour mettre en oeuvre la nouvelle politique sur les effectifs des classes (y compris les classes d’apprentissage électronique) se ferait graduellement, par attrition uniquement (départs à la retraite et autres départs volontaires du personnel enseignant) et qu’aucune mise à pied ne serait nécessaire. Comme les formules de financement prévues en vertu des SBE avaient déjà été modifiées pour tenir compte des nouveaux effectifs des classes, du financement temporaire a dû être versé jusqu’à ce que l’attrition du personnel enseignant ait permis d’atteindre les objectifs prévus relativement aux nouveaux effectifs des classes. Par conséquent, la province a annoncé un financement temporaire de 1,6 milliard de dollars pour les conseils scolaires appelé « allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants »[24]. En vertu de ce plan, les nouveaux effectifs des classes seraient atteints en quatre années scolaires, après qu’un nombre suffisant d’enseignantes et d’enseignants aient pris leur retraite ou quitté volontairement leur emploi.

10 000 enseignantes et enseignants de moins dans le réseau de l’éducation d’ici 2023-2024

Sans l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants, le BRF prévoit que pour atteindre les objectifs liés aux nouveaux effectifs des classes, il faudrait réduire le nombre d’enseignantes et d’enseignants d’environ 8 800 au cours de l’année scolaire 2019-2020 et d’environ 10 000 d’ici 2023‑2024[25]. L’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants a pour objet de fournir aux conseils scolaires un financement suffisant pour atteindre graduellement les objectifs liés à l’effectif des classes uniquement grâce à l’attrition. Selon les projections du BRF sur l’attrition du personnel enseignant (retraites et départs volontaires), le financement que comporte l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants serait suffisant pour que la politique du ministère relative à l’effectif des classes puisse être appliquée sans mise à pied du personnel enseignant.

Au cours de l’année scolaire 2019-2020, on prévoit que l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants protégera plus de 6 000 postes d’enseignants. À mesure que les enseignantes et enseignants prendront leur retraite ou quitteront volontairement leur emploi par la suite, moins d’emplois d’enseignant devront être protégés contre les mises à pied. Le BRF prévoit que d’ici l’année scolaire 2022-2023, l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants ne sera plus nécessaire puisque les objectifs liés à l’effectif des classes (y compris pour ce qui est de l’apprentissage électronique) auront été atteints grâce à l’attrition du personnel enseignant.

Globalement, au cours de l’année scolaire 2019-2020, on estime qu’il y aura 2 826 enseignantes et enseignants de moins (967 à l’élémentaire et 1 859 au secondaire) en raison des objectifs liés aux nouveaux effectifs des classes et de l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants. Le BRF estime que d’ici l’année scolaire 2023-2024, il y aura 10 054 enseignants de moins (994 à l’élémentaire et 9 060 au secondaire) dans le réseau d’éducation.

L’effectif moyen des classes au palier secondaire augmentera progressivement

En combinant l’incidence de l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants et le nombre d’emplois prévus qui seront éliminés par attrition, le BRF prévoit que l’effectif moyen des classes au palier secondaire[26] sera de 22,9 élèves par enseignante ou enseignant au cours de l’année scolaire 2019-2020, de 24,6 en 2020-2021, de 26,7 en 2021-2022 et de 28,0 en 2022-2023, lorsque les objectifs de la politique sur l’effectif des classes aura été atteint[27]. La prévision du BRF qui situe l’effectif moyen par classe au secondaire à 22,9 élèves par enseignante ou enseignant au cours de l’année scolaire 2019-2020 est légèrement supérieure à la projection de ministère qui l’établit à 22,5 élèves par enseignante ou enseignant[28] en raison de l’estimation plus élevée de l’attrition du personnel enseignant que fait le BRF.

Incidence financière de la politique sur les nouveaux effectifs des classes

Le BRF prévoit que l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants coûtera 1,3 milliard de dollars sur quatre exercices, 0,4 milliard de moins que le montant de 1,6 milliard engagé par la province. Le BRF prévoit que l’attrition du personnel enseignant sera plus élevée que ce que prévoit le ministère, ce qui permettra à la province d’atteindre ses objectifs relatifs à l’effectif des classes sans devoir utiliser toute l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants.

Globalement, le BRF estime que l’augmentation de l’effectif des classes (y compris en tenant compte de l’apprentissage électronique obligatoire), nette du coût de l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants, permettra à la province d’économiser 2,8 milliards de dollars au cours des cinq prochains exercices, dont 0,1 milliard de dollars au cours de l’exercice 2019-2020. Lorsque les politiques relatives à l’effectif des classes auront été entièrement mises en oeuvre et que l’allocation de fonds pour la protection de l'emploi des enseignants ne sera plus nécessaire, la province aura économisé un montant estimé à 0,9 milliard de dollars par année[29].

Conventions collectives

Le 5 juin 2019, la province a déposé le projet de loi 124, Loi de 2019 visant à préserver la viabilité du secteur public pour les générations futures . S’il est adopté, ce projet de loi imposera des hausses salariales maximales de 1 % dans le cas des nouvelles conventions collectives du secteur public négociées pour une période de trois ans. Ce maximum s’appliquerait à plus de 200 000 enseignantes et enseignants et autres membres du personnel du secteur de l’éducation dont les conventions collectives arrivent à échéance en septembre 2019 [30].

Contexte

En 2018-2019, les dépenses au titre des employés représentaient un montant estimé à 21,0 milliards de dollars, soit 78 % de toutes les dépenses des conseils scolaires (le rémunération du personnel enseignant représentant 48 %).

Depuis 2010-2011, la rémunération des employés des conseils scolaires a augmenté en moyenne de 2,7 % par année. Cette croissance est le fruit d’augmentations du nombre global d’enseignantes et d’enseignants et d’autres employés (attribuables en partie à l’avènement de la maternelle et du jardin d’enfants à temps plein) et des hausses salariales obtenues à la suite de négociations collectives.

Le personnel enseignant, qui compte pour la plus grosse partie des dépenses des conseils scolaires liées à la rémunération, a reçu des hausses salariales moyennes de 0,9 % au cours des huit dernières années. En 2011, les enseignantes et enseignants ont reçu une hausse annuelle de 3,0 %, suivie d’un gel salarial entre 2012 et 2015. Au cours des dernières années, les salaires de base ont augmenté à des taux annuels allant de 1,25 % à 1,75 %. À la suite de ces ententes, les salaires de base sont passés d’environ 70 800 $ en 2010 à environ 76 200 $ en 2018, représentant une hausse moyenne annuelle du salaire de base de 0,9 %[32].

En guise de comparaison, mentionnons que pendant cette période, les salaires du secteur privé ont connu un rythme de croissance plus rapide que ceux des enseignantes et enseignants. De 2010 à 2018, les conventions collectives du secteur privé ont donné lieu à une croissance moyenne des salaires de base annuels de 1,8 %, ce qui est de beaucoup supérieur à la croissance de 1,1 % du salaire de base du personnel enseignant.  

Incidence financière du plafonnement des hausses salariales

Le BRF prévoit que si l’augmentation des salaires de base des travailleurs de l’éducation des conseils scolaires augmentait de 1 % par année entre 2019-2020 et 2023-2024, la rémunération totale augmenterait d’un montant estimé à 22,0 milliards de dollars d’ici 2023-2024[33].

Comparativement à des augmentations indexées sur l’inflation des salaires de base des travailleurs de l’éducation des conseils scolaires, la province réaliserait des économies substantielles. En 2019-2020, on estime que l’écart entre les dépenses au titre de la rémunération du personnel plafonnées à 1 % et les dépenses au titre de la rémunération indexées sur l’inflation serait de 0,1 milliard de dollars et passerait à 0,5 milliard de dollars d’ici 2021-2022 et à 0,9 milliard de dollars d’ici 2023-2024. En cinq ans, la province économiserait un montant estimé à 2,5 milliards de dollars pour le ministère de l’Éducation seulement si les salaires de base augmentaient de 1 % par année entre 2019-2020 et 2023-2024 au lieu d’être indexés sur l’inflation.

Restructuration des programmes pour la garde d'enfants

Le plan de dépense du ministère de l’Éducation prévu dans le Budget des dépenses 2019-2020 et le budget de l’Ontario de 2019 tient compte d’un certain nombre de changements dans les programmes de garde d’enfants, dont les suivants :

• un nouvel engagement de créer jusqu’à 30 000 nouvelles places en garderie dans les écoles;
• une baisse des paiements de transfert aux gestionnaires de services municipaux qui administrent des programmes de garde d’enfants;
• des modifications aux règlements qui permettraient aux fournisseurs de services de garde en milieu familial d’augmenter le nombre de places;
• le nouveau crédit d'impôt de l'Ontario pour l'accès aux services de garde d'enfants et l'allégement des dépenses (ASGE), un crédit d’impôt remboursable conçu pour compenser une partie du coût des services de garde d’enfants pour les familles admissibles. 

Hausse marquée du nombre de places en services de garde agréés

En Ontario, le nombre de places dans les services de garde agréés a connu une hausse marquée depuis 2008, se situant à un taux moyen annuel de 6,5 %, ce qui coïncide avec une période de croissance importante du financement des services de garde d’enfants. Le BRF estime qu’en 2018-2019, il y avait grosso modo 463 000 places dans les services de garde agréés en Ontario, desservant 23,7 % des quelques deux millions d’enfants âgés de 0 à 12 ans, ce qui est beaucoup plus élevé que le taux de 13,1 % enregistré en 2008.

Nouvel engagement de créer 30 000 places supplémentaires dans les services de garde

Le budget de 2019 prévoit que l’Ontario engagera jusqu’à 1 milliard de dollars au cours des cinq prochaines années afin de créer jusqu’à 30 000 places de garderie dans les écoles d’ici 2023-2024[34]. Cet engagement est une modification de l’engagement pris par le précédent gouvernement de créer 45 000 places de garderie d’ici 2021-2022. Le nouveau plan réduit le nombre de places de 15 000 et prolonge de deux ans la période de création des nouvelles places.

Évolution du plan d’expansion des services de garde d’enfants

À la fin de 2018-2019, 20 000 places de garderie avaient été créées ou étaient à différents stades de planification ou de création, et il ne restait que 10 000 places à créer pour réaliser l’engagement de 30 000 nouvelles places.

Globalement, le BRF estime que le ministère économisera environ 0,6 milliard de dollars au titre des dépenses en immobilisations au cours des cinq prochaines années en réduisant de 15 000 le nombre de nouvelles places pour le ramener de 45 000 à 30 000.

Réduction du financement des programmes de garde d’enfants

Le Budget des dépenses 2019-2020 et le budget de 2019 prévoient un certain nombre de compressions dans le financement des programmes de garde d’enfants. En vertu des modifications, les municipalités devront financer 20 % des coûts de fonctionnement pour les nouvelles places de garde, alors que le gouvernement précédent s’était engagé à financer la totalité des coûts de fonctionnement; tout le financement de l’administration, y compris le financement de l’administration des hausses salariales, sera partagé à parts égales avec les municipalités; la part du financement des programmes de garde que les gestionnaires municipaux pourront consacrer au coûts d’administration a été réduite, passant de 10 % à 5 %. Enfin, la province élimine progressivement le financement du soutien à la stabilisation des frais.

Dans l’ensemble, en raison des modifications apportées au programme, le Budget des dépenses 2019-2020 prévoit une baisse de 156 millions de dollars (8 %) du financement demandé pour les programmes de garde d’enfants comparativement au financement demandé prévu dans le Budget des dépenses 2018-2019.

En réponse aux préoccupations soulevées par les municipalités, en mai 2019, le gouvernement a annoncé que les modifications au plan d’expansion et les exigences quant au partage des coûts d’administration seraient reportées jusqu’au 1er janvier 2020, ce qui représenterait pour la province un coût d’environ 100 millions de dollars[35]. Puisque ce financement n’est pas demandé dans le Budget des dépenses 2019-2020, un arrêté du Conseil du Trésor sera requis pour augmenter le pouvoir de dépenser relatif au paiement de transfert pour la garde d’enfants en compensant ce financement par une réduction des dépenses dans un autre programme[36].

En raison de la décision de financer 80 % des coûts de fonctionnement des nouvelles places de garderie plutôt que la totalité des coûts comme le gouvernement précédent s’était engagé à le faire, les municipalités ont de la difficulté à trouver le financement nécessaire pour soutenir le fonctionnement des nouvelles places de garderie [36]. Par conséquent, il se peut que certaines nouvelles places de garderie prévues ne soient pas créées.

Modifications législatives

En avril 2019, l’Assemblée législative a adopté le projet de loi 66, Loi de 2019 visant à rétablir la compétitivité de l’Ontario, qui apportait plusieurs modifications à la Loi de 2014 sur la garde d’enfants et la petite enfance. Ces modifications ont eu des incidences sur les règles régissant les places en services de garde en milieu familial, notamment les suivantes :

• Augmentation du nombre d’enfants de moins de deux ans qu’une agence de services de garde en milieu familial peut garder, le faisant passer de deux à trois enfants.
• Réduction de l’âge pour le dénombrement des propres enfants du fournisseur des services de garde dans le nombre total d’enfants sous leur garde pour le faire passer de six ans à quatre ans.

En 2018-2019, on comptait environ 16 900 places dans des services de garde en milieu familial agréés en Ontario, représentant seulement 3,6 % de toutes les places en services de garde agréés. Globalement, le BRF s’attend à ce que ces modifications se traduisent par une hausse modeste du nombre de places en services de garde agréés en Ontario.

Crédit d’impôt de l’Ontario pour l’accès aux services de garde d’enfants et l’allégement des dépenses[38]

Dans le budget de 2019, le gouvernement annonçait le crédit d’impôt de l’Ontario pour l’accès aux services de garde d’enfants et l’allégement des dépenses (ASGE) pour réduire les coûts de la garde d’enfants pour les familles qui travaillent et « aider les employés expérimentés à retourner au travail plus tôt à la suite d’un congé parental ou d’une cessation d’emploi »[39].

Estimation du coût du crédit ASGE, 2019-2020

Source : BRF et budget de 2019

Le BRF estime que le coût du crédit d’impôt ASGE sera de 435 millions de dollars en 2019-2020. En guise de comparaison, soulignons que dans le Budget des dépenses 2019-2020, le ministère demande 390 millions de dollars pour le crédit d’impôt ASGE.

Si l’estimation du BRF est juste, un arrêté du Conseil du Trésor sera alors requis pour accroître le pouvoir de dépenser relatif au crédit d’impôt ASGE en compensant l’écart par une réduction des dépenses dans un autre programme[40].

Incidence du crédit d’impôt ASGE sur les places en garderie

Le BRF estime qu’environ 310 000 familles recevront le crédit d’impôt ASGE, ce qui représentera en moyenne environ 1 300 $ par famille en 2019.

En compensant une partie des coûts de la garde d’enfants, le crédit d’impôt encouragera les ménages à recourir aux services payants de garde d’enfants et permettra aux gens d’entrer sur le marché du travail. Le BRF estime que le crédit d’impôt ASGE incitera de 6 000 à 15 000 personnes de plus à entrer sur le marché du travail de l’Ontario, ce qui fera augmenter le taux d’activité chez les femmes d’âge moyen de 0,4 point de pourcentage.

Le BRF estime que la hausse de la demande de services de garde d’enfants se traduira par la création d’environ 10 000 nouvelles places en services de garde agréés.

Incidence sur la couverture des services de garde

Le BRF estime que le nombre d’enfants âgés de 0 à 12 ans augmentera de près de 100 000 d’ici 2023‑2024. D’ici là, le BRF estime que le nombre de places en services de garde agréés augmentera d’environ 47 000, en raison :

• de l’engagement du gouvernement à créer jusqu’à 30 000 nouvelles places;
• de l’augmentation prévue du nombre de places en services de garde agréés découlant de l’instauration du crédit d’impôt ASGE;
• de l’augmentation prévue du nombre de places en services de garde agréés en milieu familial découlant des modifications législatives.

Globalement, le BRF estime que les nouvelles places en services de garde agréés amélioreront le taux de couverture des services de garde (c.-à-d. le nombre de places en services de garde agréés comparé au nombre d’enfants âgés de 0 à 12 ans) pour le faire passer de 23,7 % à 24,9 % d’ici 2023-2024, soit une augmentation de 1,2 point. En guise de comparaison, mentionnons que le taux de couverture s’est accru de 7,0 points au cours des cinq dernières années.

En outre, les projections du BRF supposent que les 30 000 nouvelles places en services de garde sont toutes créées, en dépit de la nouvelle politique selon laquelle la province financera seulement 80 % des coûts de fonctionnement plutôt que la totalité de ces coûts. Comme il en est question précédemment, les municipalités ont de la difficulté à trouver les nouveaux fonds nécessaires pour assumer 20 % des coûts de fonctionnement des nouvelles places en services de garde. Par conséquent, il se peut que certaines nouvelles places prévues ne soient pas créées.

Changements éventuels à la comptabilisation du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario

Les dépenses prévues du ministère de l’Éducation de 31,6 milliards de dollars en 2019-2020 comprennent des charges de 1,7 milliard de dollars liées au Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO). Ces charges tiennent compte de l’augmentation annuelle prévue de la part du passif du RREO assumée par la province, nette du rendement des actifs du Régime[41].

Au cours des dernières années, la province a déclaré un actif de retraite net pour le RREO dans ses états financiers[42]. Cependant, à compter de l’exercice 2015-2016, la vérificatrice générale de l’Ontario a déterminé que selon les normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP), la province devait retirer la valeur de cet actif de son bilan en inscrivant une provision pour moins-value[43]. Une provision pour moins-value était requise parce que la province n’avait pas le droit unilatéral d’accéder à sa part de l’actif net du régime de retraite ni d’entente à cet effet avec le co-répondant du RREO, la Fédération des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (FEO)[44].

À l’été de 2018, ce problème comptable a été examiné par la Commission d'enquête indépendante sur les finances qui a fait deux recommandations concernant le RREO :

1. La province devrait adopter provisoirement le traitement comptable recommandé par la vérificatrice générale concernant la provision pour moins-value relative à l’actif net du RREO, puis collaborer avec la vérificatrice générale pour trouver un terrain d’entente à ce sujet.
2. La province devrait examiner la méthode et les hypothèses utilisées pour établir la valeur de l’actif et du passif à long terme du RREO[45].

Le budget de l’Ontario de 2019 fait état de « travaux en cours » relativement à la mise en oeuvre de ces deux recommandations[46].

Toute modification au traitement comptable de la provision pour moins-value applicable à l’actif net du régime de retraite ou à la méthode et aux hypothèses utilisées pour établir la valeur de l’actif et du passif du RREO aurait probablement une incidence importante sur le solde budgétaire de la province (excédent/(déficit) annuel) et la dette nette.

Par exemple, le BRF estime que les charges du ministère de l’Éducation seraient réduites de 2,3 milliards de dollars et que la dette nette de la province diminuerait de 18,4 milliards de dollars en 2019-2020 si la province pouvait éliminer la provision pour moins-value grâce à une entente avec la FEO.

Par ailleurs, les charges du ministère de l’Éducation et la dette nette de la province pourraient augmenter considérablement si la méthode et les hypothèses utilisées pour déterminer la valeur de l’actif et du passif du RREO étaient modifiées. Ainsi, la vérificatrice générale et d’autres commentateurs laissent entendre que le taux d’actualisation utilisé pour déterminer la valeur du passif à long terme du RREO pourrait être trop élevé[47]. Toutes choses étant égales par ailleurs, un taux d’actualisation plus bas ferait augmenter le passif futur des régimes de retraite et augmenterait les charges liées au RREO[48].

5 | Examen du programme

Dans les pages qui suivent, nous examinons les montants demandés et les dépenses prévues dans le Budget des dépenses 2019-2020 du ministère de l’Éducation par crédit (dépenses au titre du projet de loi de crédits), dépenses autorisées en vertu de lois autonomes (crédits législatifs) et autres dépenses (consolidation et autres redressements).

Crédit 1001 - Programme d'administration du ministère

Le programme d’administration du ministère soutient la prestation de tous les programmes et services qu’offre le ministère de l’Éducation. Le financement total demandé au titre du crédit 1001 est en baisse de 2 millions de dollars, ou 9,2 %, par rapport aux demandes de l’exercice précédent,  ce qui est bien inférieur à l’augmentation de 5,6 % du taux de croissance historique moyenne sur 5 ans. La diminution du financement demandé cette année est surtout attribuable à la baisse des charges liées aux services[49]. Les charges liées aux traitements et aux salaires devraient rester les mêmes que celles de l’exercice précédent, à savoir 16 millions de dollars[50].

Crédit 1002 - Programme d'éducation élémentaire et secondaire

Le programme d’éducation élémentaire et secondaire fournit un soutien financier aux conseils scolaires, aux écoles et aux organismes de l’Ontario. À 27,0 milliards de dollars, le crédit 1002 représente 86 % des dépenses du ministère de l’Éducation en 2019-2020. Le financement total demandé pour le crédit 1002 a augmenté de 139 millions de dollars, ou 0,5 %, comparativement à 2018-2019. Le crédit 1002 comprend trois principaux postes :

• Politiques et prestation des programmes (25,1 milliards de dollars)
• Activités éducatives (0,1 milliard de dollars)
• Soutien à l'éducation élémentaire et secondaire (1,7 milliard de dollars)

Politiques et prestation des programmes

Le poste Politiques et prestation des programmes est le poste le plus important du crédit 1002, le financement demandé pour ce poste se chiffrant à 25,1 milliards, qui devrait augmenter de 70 millions  de dollars, soit 0,3 % par rapport à l’exercice précédent.

Les dépenses de ce poste comprennent 17,4 milliards de dollars au titre des subventions de fonctionnement aux conseils scolaires et 7,2 milliards de dollars pour la charge sans effet sur la trésorerie relative à l'impôt foncier scolaire, qui, ensemble, forment le programme de Subventions pour les besoins des élèves (SBE). Le financement demandé pour les SBE est supérieur de 269 millions de dollars, soit 1,1 %, par rapport à l’année dernière. Environ la moitié du financement des SBE est affectée aux subventions de base, qui finance le personnel enseignant et administratif et les fournitures scolaires. L’autre moitié est utilisée pour les Subventions à des fins particulières, qui financent différentes choses, dont l’éducation de l’enfance en difficulté, la rémunération du personnel enseignant supplémentaire et le fonctionnement des écoles.

Le poste Politiques et prestation des programmes comprend également de dépenser 271 millions de dollars pour le Financement des priorités et des partenariats[51] qui devraient diminuer de 152 millions de dollars, ou 36 %, par rapport à l’an dernier. Ces paiements de transfert soutiennent des initiatives comme le tutorat en salle de classe, la participation et l’engagement des parents, les programmes d’activités après l’école et les travailleurs en santé mentale dans les écoles secondaires. Environ la moitié de ces paiements de transfert est attribuée aux conseils scolaires et l’autre moitié va à des tiers.

Le reste des dépenses du poste Politiques et prestation des programmes comprend 71 millions de dollars pour les traitements et salaires, 57 millions de dollars pour les services, 34 millions de dollars pour les projets liés aux langues officielles, 32 millions de dollars en paiements de transfert à l’Office de la qualité et de la responsabilité en éducation (OQRE) et 22 millions pour d’autres dépenses. Ensemble, toutes ces dépenses devraient diminuer de 47 millions, ou 18 %, par rapport à l’an dernier. Cette baisse est surtout attribuable à une baisse des charges liées aux services, qui ont diminué de 40 millions de dollars.

Activités éducatives

Le financement demandé pour les activités éducatives (poste 2) se chiffre à 149 millions de dollars, ce qui représente une baisse de 3 millions de dollars, ou 2,1 %, comparativement à l’an dernier.  

Ce poste comprend des paiements de transfert à l’Office des télécommunications éducatives de langue française de l'Ontario (TFO) (25 millions de dollars) et à l’Office de la télécommunication éducative de l'Ontario (TVO) (43 millions de dollars). On s’attend à ce que, par rapport à l’an dernier, les dépenses pour TFO ne changent pas, mais que les dépenses pour TVO diminuent de 2 millions de dollars, soit 4,4 %, par rapport à l’an dernier. Les autres dépenses de ce poste sont surtout consacrées aux traitements et salaires ainsi qu’aux services et devraient globalement diminuer de 1 million de dollars, ou 1,7 %, par rapport à l’exercice précédent.

Soutien à l'éducation élémentaire et secondaire

Le deuxième poste en importance du crédit 1002 est le poste Soutien à l’éducation élémentaire et secondaire (poste 3) dont le financement demandé s’établit à 1,7 milliard de dollars, ce qui représente une hausse de 73 millions de dollars, ou 4,4 %, par rapport à l’exercice précédent.

Ce poste comprend des subventions d’immobilisations de 1,6 milliard de dollars, qui devraient augmenter de 141 millions de dollars, ou 9,8 %, comparativement à l’année précédente. Les conseils scolaires peuvent utiliser ces fonds pour des projets d’immobilisations tels que la réfection et la construction d’écoles.

Ce poste comprend également 124 millions de dollars aux conseils scolaires pour le financement des immobilisations pour les services de garde d'enfants, qui consistent en subventions d’immobilisations versées aux conseils scolaires pour créer des places de garderie. Le financement de ce programme est en baisse de 59 millions de dollars, ou 32 %, par rapport à l’an dernier. La réduction du financement tient compte de l’engagement révisé de la province de créer jusqu’à 30 000 nouvelles places en garderie dans les écoles d’ici 2023-2024, plutôt que 45 000 nouvelles places d’ici 2021-2022. Le nouveau plan réduit de 15 000 le nombre de places et prolonge de deux ans les délais pour la création des nouvelles places[52].

Le reste des dépenses de ce poste comprend 33 millions de dollars en subventions d’immobilisations pour le programme d’apprentissage des jeunes enfants, ce qui devrait représenter une baisse de 9 millions de dollars, ou 22 %, comparativement à l’exercice précédent.

Enfin, un programme a été annulé en 2019-2020, le Compte de réduction des gaz à effet de serre - écoles, auquel avaient été affectés 100 millions de dollars en 2018-2019.

Crédit 1002 – Programme d'éducation élémentaire et secondaire

Crédit 1003 - Groupement de l'information et de la technologie de l'information pour les services à la collectivité

Le Groupement de l'information et de la technologie de l'information pour les services à la collectivité soutient quatre ministères[53] pour ce qui est de la gestion et des services liés aux actifs numériques. Globalement, les fonds de 56 millions de dollars demandés en vertu du crédit 1003 sont en hausse de 4 millions de dollars, ou 7,9 %, par rapport à l’exercice précédent, ce qui est plus élevé que le taux de croissance historique moyenne sur cinq ans. La baisse de 27 millions de dollars des charges prévues pour les services est largement compensée par une hausse de 27 millions de dollars d’autres dépenses, ce qui représente moins de recouvrements auprès des autres ministères[54]. Les charges liées aux traitements et aux salaires sont en hausse de 4 millions de dollars, soit 11,4 %.

Crédit 1004 – Programmes pour la garde d'enfants et la petite enfance 

Les programmes pour la garde d'enfants et la petite enfance prévoient du financement pour les programmes et les services liés à la garde d’enfants. À 2,2 milliards de dollars, le crédit 1004 représente 7 % des dépenses totales du ministère de l’Éducation en 2019-2020. Comparativement à l’exercice 2018-2019, le financement demandé pour le crédit 1004 a augmenté de 134 millions de dollars, ou 6,5 %. Le crédit 1004 compte deux postes :

• Élaboration des politiques et prestation des programmes (2,2 milliards de dollars)
• Immobilisations pour les services de garde d'enfants  (10 millions de dollars)

Élaboration des politiques et prestation des programmes

Le poste Élaboration des politiques et prestation des programmes est le plus important du crédit 1004, à 2,2 milliards de dollars, ce qui représente une hausse de 228 millions de dollars, ou 11,6 % comparativement à l’exercice précédent.

L’augmentation globale est attribuable à l’avènement du crédit d'impôt de l'Ontario pour l'accès aux services de garde d'enfants et l'allégement des dépenses (ASGE) qui, selon la province, devrait coûter 390 millions de dollars en 2019-2020[55]. Le BRF estime que le crédit d’impôt ASGE coûtera près de 50 millions de dollars de plus que le montant demandé dans le Budget des dépenses 2019-2020. Si l’estimation du BRF est juste, un arrêté du Conseil du Trésor sera alors requis pour accroître le pouvoir de dépenser relatif au crédit d’impôt ASGE en compensant l’écart par une réduction des dépenses dans un autre programme[56].

Ce poste de dépense comprend également un paiement de transfert opérationnel pour les programmes de garde d’enfants de 1,8 milliard de dollars, qui devrait diminuer de 156 millions de dollars, ou 8,1 %, comparativement à l’an dernier. En vertu des modifications, les municipalités devront financer 20 % des coûts de fonctionnement pour les nouvelles places en services de garde, alors que le gouvernement précédent s’était engagé à financer la totalité des coûts de fonctionnement; tout le financement de l’administration, y compris le financement de l’administration des hausses salariales, sera partagé à parts égales avec les municipalités; la part du financement des programmes de garde que les gestionnaires de services municipaux pourront consacrer aux coûts d’administration a été réduite, passant de 10 % à 5 %. Enfin, la province élimine progressivement le financement du soutien à la stabilisation des frais[57].

Après la publication du Budget des dépenses 2019-2020, le gouvernement a annoncé que les changements au plan d’expansion et aux exigences de partage des coûts seraient reportés jusqu’au 1er janvier 2020 à un coût d’environ 100 millions de dollars[58].

Le rapport Finances du premier trimestre de 2019-2020 de la province faisait état d’une hausse des dépenses du ministère de l’Éducation de 100,5 millions de dollars « pour aider les partenaires municipaux à fournir des programmes de garde d’enfants », compensée par une réduction des dépenses au titre de l’intérêt sur la dette[59]. Or, du point de vue juridique, il est impossible d’augmenter la dépense au titre du programme de la petite enfance et la garde d'enfants (une dépense votée [au titre du projet de loi de crédits]) en compensant l’augmentation par la réduction d’une dépense autorisée en vertu d’une loi autonome (crédit législatif) comme la dépense au titre de l’intérêt sur la dette. Par conséquent, un arrêté du Conseil du Trésor sera requis pour augmenter le pouvoir de dépenser relatif au paiement de transfert pour la garde d’enfants en compensant la hausse par une réduction des dépenses dans un autre programme financé au titre du projet de loi de crédits (ou voté)[60]. Le document Finances du premier trimestre de 2019-2020 de la province ne faisait pas état de cette compensation.

Le reste des fonds demandés dans ce poste, soit 24 millions de dollars, représente une baisse de 6 millions de dollars, ou 20 %, par rapport à l’an dernier. La baisse des dépenses est attribuable en majeure partie à la baisse des charges liées aux services, qui ont diminué de 6 millions de dollars, ou 44 %, comparativement à l’exercice précédent.

Immobilisations pour les services de garde d'enfants

Les immobilisations pour les services de garde d’enfants (poste 2) constituent l’autre poste du crédit 1004 à un coût de 10 millions de dollars, ce qui représente une baisse de 94 millions de dollars, ou 90 %, comparativement au financement demandé en 2018-2019.

Ce poste consistait en paiements de transfert aux gestionnaires de services de garde d’enfants pour la rénovation et la création de places en garderie. Le financement de 10 millions de dollars demandé en 2019-2020 vise les dépenses au titre des immobilisations pour les services autochtones pour la petite enfance et la garde d’enfants. 

Crédit 1004 – Programmes pour la garde d'enfants et la petite enfance

Dépenses autorisées en vertu de lois autonomes (crédits législatifs)

Les dépenses du ministère de l’Éducation autorisées par des lois autonomes devraient augmenter de 7 millions de dollars, ou 3,3 %, en 2019-2020. Cette hausse est attribuable surtout au Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO). Les dépenses du RREO présentées dans le Budget des dépenses et les Comptes publics de l’Ontario représentent le changement prévu à la part du passif du RREO assumé par la province pour l’exercice, net du rendement des actifs du régime [61]. 

Autres dépenses

Les résultats financiers des organismes gouvernementaux contrôlés par la province, dont les conseils scolaires et autres agences provinciales, sont consolidés dans les résultats financiers de la province. Des redressements sont faits par l’entremise d’autres dépenses pour tenir compte des dépenses des conseils scolaires assumées par d’autres sources que les paiements de transfert de la province et d’autres redressements. Les autres dépenses devraient augmenter de 467 millions de dollars par rapport à l’exercice précédent, soit une hausse de près de 700 %. En fait, l’augmentation de 467 millions de dollars dans la catégorie des autres dépenses représente près de 60 % de la hausse totale des dépenses du ministère en 2019-2020 comparativement à 2018-2019.

La majeure partie de l’augmentation des autres dépenses est attribuable aux redressements de consolidation pour les conseils scolaires. On prévoit que le redressement des frais de fonctionnement – écoles augmentera de 475 millions de dollars en 2019-2020 comparativement à 2018-2019. Cette augmentation des dépenses sur douze mois tient compte de multiples hypothèses faites par la province :

• Les conseils scolaires auront un budget équilibré cette année, alors que par le passé on supposait qu’il y aurait un excédent.
• Les conseils scolaires dépenseront davantage en raison d’une hausse de leurs revenus autonomes.
• Il y aura un délai entre la dépense et la réception des paiements de transfert.

Le redressement des frais d’immobilisations – écoles devrait augmenter de 77 millions de dollars en 2019-2020, passant de –489 millions de dollars en 2018-2019 à –412 millions de dollars en 2019-2020. Cette augmentation est le fait en grande partie de dépenses plus basses que prévu au titre des immobilisations des conseils scolaires en 2019-2020 comparativement à 2018-2019.

6 | Annexes

Annexe A : Élaboration du présent rapport

Autorité

Le directeur de la responsabilité financière a décidé d’effectuer l’analyse présentée dans ce rapport en vertu de l’alinéa 10 (1) a) de la Loi de 2013 sur le directeur de la responsabilité financière.

Méthodologie

Le présent rapport se fonde sur des données publiques et des renseignements fournis par le ministère de l’Éducation et le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Sauf indication contraire, tous les montants sont en dollars canadiens courants (non rajustés en fonction de l’inflation).

7 | À propos du présent document

Établi en vertu de la Loi de 2013 sur le directeur de la responsabilité financière, le Bureau de la responsabilité financière (BRF) présente une analyse indépendante de l’état des finances de la province, des tendances relatives à l’économie provinciale et des questions connexes importantes pour l’Assemblée législative de l’Ontario.

Le BRF produit une analyse indépendante à l’initiative du directeur de la responsabilité financière. Si un député ou un comité de l’Assemblée en fait la demande, le directeur peut aussi exiger que le BRF mène une étude afin d’estimer les coûts financiers ou les avantages financiers pour la province de tout projet de loi ou proposition dont la compétence relève de l’Assemblée législative.

Le présent rapport a été préparé à l’initiative du directeur de la responsabilité financière. Conformément au mandat du BRF visant à fournir à l’Assemblée législative de l’Ontario une analyse économique et financière indépendante, ce rapport ne fait aucune recommandation.

L’analyse qu’il contient a été préparée par Michelle Gordon, Luan Ngo et Matthew Stephenson, sous la direction de Jeffrey Novak.

Des évaluateurs externes ont commenté les premières ébauches du rapport. L’aide d’évaluateurs externes n’implique aucunement leur responsabilité en ce qui concerne le document final, laquelle incombe entièrement au BRF.