Évaluation de l’emploi et des dépenses salariales au gouvernement de l’Ontario

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Points essentiels

• Les traitements et les salaires constituent une catégorie de dépenses majeure pour l’État ontarien. Le présent commentaire fait état des tendances passées et actuelles de l’emploi et des salaires du secteur public, ainsi que des derniers développements du marché du travail ontarien, en vue d’en évaluer l’incidence potentielle pour les dépenses publiques à venir[1].
   
• Selon les estimations du BRF, le gouvernement de l’Ontario compte environ 650 000 employés en 2018, soit près de 11 % du nombre total de salariés en Ontario[2].

• En 2018, le BRF prévoit que le gouvernement de l’Ontario dépensera approximativement 41,4 G$ en traitements et en salaires, soit environ le tiers du total des dépenses de programmes.

• Le gouvernement précédent, qui avait mis l’encadrement de la masse salariale au cœur de sa stratégie de réduction du déficit, avait effectivement réussi à limiter l’augmentation des salaires et de l’emploi au sein de la fonction publique.
  • Le taux de croissance annuel moyen des salaires du secteur public a diminué considérablement, passant de 4,1 % avant la récession de 2008-2009 à seulement 1,0 % pour la période de 2010 à 2016.
  • De même, la croissance annuelle moyenne des emplois au gouvernement de l’Ontario a ralenti pour s’établir à 1,1 % de 2010 à 2016, contre 2,4 % avant la récession.
     
• Ainsi, les dépenses totales de l’État au titre des traitements et des salaires ont augmenté en moyenne de 2,2 % par année de 2010 à 2016, contrastant fortement avec la moyenne de 6,7 % qui avait eu cours de 2001 à 2009.

• Il n’empêche que, selon les données récentes, la masse salariale du gouvernement s’est accrue considérablement ces deux dernières années par rapport à la période précédente de restrictions. Ainsi, le BRF estime que la facture salariale de l’État progressera à un rythme moyen de 4,4 % en 2017 et en 2018, alimentée par la croissance prononcée à la fois des salaires et de l’emploi.

• Divers facteurs compliqueront la tâche de limiter la croissance des salaires du secteur public à partir de cette année.
  • Tout d’abord, les dernières conventions collectives prévoient des augmentations de salaire moyennes de 1,9 % au cours des prochaines années.
  • En outre, le taux de chômage historiquement bas et le marché du travail de plus en plus concurrentiel de l’Ontario se traduisent par la multiplication des postes vacants dans le secteur public, notamment dans les hôpitaux; pour combler ces vacances, l’État pourrait être forcé de renchérir sur les salaires.
     

Le gouvernement provincial est un employeur majeur en Ontario

Le BRF estime que le nombre de travailleurs du secteur public s’élèvera à 650 000 à 2018, soit environ 11 % du nombre total de salariés en Ontario.

Ce chiffre comprend les 88 000 fonctionnaires employés directement par les ministères[3], 341 000 travailleurs du secteur de l’éducation et 221 000 travailleurs du secteur hospitalier, dont les salaires sont financés en grande partie par des paiements de transfert du gouvernement provincial.

Figure 1Ventilation des emplois du secteur public (2018)

Sources : Enquête sur l’emploi, la rémunération et les heures de travail de Statistique Canada et BRF.

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Selon la définition de « secteur public » utilisée, l’estimation du nombre d’employés du secteur public peut varier de 88 000 à 1 300 000 (voir l’annexe « Définition du secteur public de l’Ontario »).

Aux fins du présent commentaire, la définition utilisée par le BRF englobe les organismes du secteur parapublic consolidés dans les Comptes publics[4]. Cela comprend les administrations publiques, les hôpitaux, les conseils scolaires et les collèges, mais non certaines autres entités du secteur public comme les universités, les cabinets de médecins et les agences de services sociaux.

Revenu des employés du secteur public de l’Ontario

Le revenu moyen des employés du secteur public de l’Ontario est estimé à 1 227 $ par semaine en 2018[5], soit environ 63 800 $ par année. Parmi ces employés, ce sont ceux qui font partie de l’administration publique qui ont le salaire hebdomadaire moyen le plus élevé (1 598 $), suivis des employés du secteur hospitalier (1 158 $) et de l’éducation (1 176 $).

Figure 2Salaire hebdomadaire moyen des employés du secteur public (2018)

Sources : Enquête sur l’emploi, la rémunération et les heures de travail de Statistique Canada et BRF.

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Dépenses salariales du gouvernement de l’Ontario

Selon les Comptes publics de l’Ontario 2016-2017, les dépenses de programmes se sont chiffrées à 131,5 G$[6]. De ce montant, 40,1 G$ (près de 33 %) ont servi à financer directement le salaire des quelque 620 000 employés du secteur public, ce qui en fait la deuxième catégorie de dépenses du gouvernement de l’Ontario.

Avant 2016-2017, la facture des salaires calculée dans les Comptes publics de l’Ontario ne comprenait pas les dépenses salariales associées aux hôpitaux, aux conseils scolaires et aux collèges. Par ailleurs, le gouvernement ne publie pas de données sur l’emploi dans le secteur public. Par conséquent, le BRF a dû se fonder sur les données de Statistique Canada pour formuler des estimations du nombre d’employés du secteur public et des dépenses salariales du gouvernement dans les années passées. Ces estimations fournissent un portrait des principales mesures budgétaires du gouvernement au cours de la dernière décennie[7].

Encadrement de la masse salariale du secteur public

De 2010 à 2016, le gouvernement précédent a adopté un train de mesures visant à limiter la croissance des dépenses salariales dans le cadre de son plan de réduction du déficit (voir l’annexe « Mesures d’encadrement de la masse salariale du gouvernement »).

Par conséquent, la masse salariale de l’État a augmenté en moyenne de 2,2 % par année de 2010 à 2016, soit nettement moins que les 6,7 % des années 2001 à 2009. Plus récemment, la croissance des dépenses salariales s’est cependant beaucoup accélérée, pour s’établir en moyenne à 4,4 % en 2017 et en 2018.

Figure 3Ralentissement considérable de la croissance des dépenses salariales après 2010

Sources : Enquête sur l’emploi, la rémunération et les heures de travail de Statistique Canada et BRF. Nota : Le BRF estime les chiffres de 2018 en appliquant les taux de croissance observés de janvier à mars 2018 aux chiffres annuels de 2017.

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Ralentissement considérable de la croissance des salaires après 2010

La croissance annuelle moyenne des salaires du secteur public a ralenti considérablement en 2010, passant de 4,1 % avant la récession à 1,0 % de 2010 à 2016, en deçà du rythme de l’inflation.

Ce sont les employés du secteur de l’éducation qui ont été le plus touchés, la croissance annuelle de leur salaire passant de 4,0 % avant la récession à seulement 0,7 % de 2010 à 2016.

En comparaison, les salaires du secteur privé ont augmenté en moyenne de 1,9 % par année de 2010 à 2016.

Figure 4Croissance du salaire hebdomadaire moyen du secteur public

Sources : Enquête sur l’emploi, la rémunération et les heures de travail de Statistique Canada et BRF.

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Ralentissement de la croissance de l’emploi dans le secteur public après la récession

Figure 5Croissance de l’emploi dans le secteur public

Sources : Enquête sur l’emploi, la rémunération et les heures de travail de Statistique Canada et BRF.

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Le ralentissement de la croissance de l’emploi dans le secteur public a contribué à modérer l’augmentation des dépenses salariales.

L’emploi dans le secteur public a augmenté de 1,1 % par année de 2010 à 2016, soit moins de la moitié des 2,4 % d’avant la récession. En comparaison, l’emploi dans le secteur privé a augmenté de 1,8 % par année durant la même période.

Au sein du secteur public, c’est l’administration publique (essentiellement la fonction publique) qui a été le plus touchée, affichant une baisse annuelle moyenne de 0,4 % de 2010 à 2016, en raison des mesures prises par le gouvernement précédent pour réduire la taille de la fonction publique de l’Ontario.

En revanche, l’emploi dans le secteur hospitalier et dans l’éducation a continué d’augmenter, quoiqu’à un taux plus faible qu’avant la récession. De 2010 à 2016, l’emploi dans le secteur hospitalier a augmenté de 1,2 % par année, une baisse par rapport aux 2,4 % d’avant la récession. De même, l’emploi dans le secteur de l’éducation a augmenté de 1,5 % par année de 2010 à 2016, contre 2,5 % par année avant la récession.

Malgré le ralentissement observé pour la période de 2010 à 2016, la croissance de l’emploi dans le secteur public (1,0 %) a généralement suivi l’accroissement démographique.

Accélération de la croissance des dépenses salariales en 2017 et en 2018

Figure 6Projection des dépenses salariales en 2017 et en 2018

Sources : Enquête sur l’emploi, la rémunération et les heures de travail de Statistique Canada et BRF. Nota : Les données de 2018 sont des estimations.

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La croissance des dépenses salariales du gouvernement s’est accélérée considérablement ces deux dernières années, s’établissant en moyenne à 4,4 % en 2017 et en 2018.

Cette accélération est le résultat de la multiplication par deux de la croissance annuelle moyenne des salaires du secteur public, estimée à 2,1 % en 2017 et en 2018.

La croissance de l’emploi dans le secteur public a également connu une accélération notable, passant de 1,1 % en moyenne pour la période de 2010 à 2016 à 2,3 % en 2017 et en 2018 (29 000 nouveaux emplois en deux ans).

Projection des salaires du secteur public

Les conventions collectives récentes entraîneront une accélération de la croissance des salaires dans les années à venir. Plus précisément, les conventions de 2017 prévoient une augmentation annuelle moyenne de 1,9 % au cours des deux à quatre prochaines années[8], la plus élevée depuis 2010.

Figure 7Augmentations salariales prévues dans les conventions collectives du secteur public de l’Ontario

Nota : Ces règlements salariaux se rapprochent des conventions collectives récentes du secteur privé, qui prévoient des augmentations moyennes de 2,1 %

Source : Revue annuelle des négociations collectives – 2017 du ministère du Travail.

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En 2018, les conventions collectives de plus de 146 000 employés du secteur public de la province arriveront à échéance[9]. Le marché du travail ontarien s’étant montré relativement vigoureux récemment, le gouvernement pourrait se voir forcé d’augmenter davantage les salaires dans les années à venir[10].

Le marché du travail de plus en plus concurrentiel de l’Ontario entraîne une augmentation du taux de postes vacants par rapport au nombre total d’emplois. Dans le secteur public, ce taux est passé de 1,1 % en 2015 à 1,5 % en 2017. La progression est particulièrement marquée dans le secteur hospitalier, où le taux est passé de 1,9 % en 2015 à 2,8 % en 2017, ce qui laisse croire que les hôpitaux pourraient avoir de plus en plus de difficulté à recruter.

Les marchés du travail ontariens étant caractérisés par une pénurie de main-d’œuvre, les employeurs du secteur public devront probablement renchérir sur les salaires pour combler les vacances.

Figure 8Augmentation du taux de postes vacants dans le secteur public

Source : Enquête sur les postes vacants et les salaires de Statistique Canada.

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Annexes

Définition du secteur public de l’Ontario

Les estimations relatives à l’emploi et aux dépenses salariales au gouvernement de l’Ontario sont tributaires de la définition de « secteur public » utilisée. L’éventail possible va d’une définition restreinte, qui désignerait uniquement la fonction publique (administration publique) à une définition large qui engloberait les employés des hôpitaux, des conseils scolaires, des collèges et d’autres entités financées par la province (universités, cabinets de médecins, établissements de santé, agences de services sociaux, etc.)[11].

Aux fins du présent commentaire, le BRF utilise une définition qui suit en grande partie la liste des organismes publics consolidés des Comptes publics de l’Ontario, laquelle comprend l’administration publique, les hôpitaux, les conseils scolaires et les collèges, et qui englobe donc la plupart des secteurs où le gouvernement intervient de façon plutôt directe.

Ainsi, les emplois relevant d’autres entités financées par les fonds publics, comme les universités, les cabinets de médecins et les agences de services sociaux, sont exclus de l’analyse.

Mesures d’encadrement de la masse salariale du gouvernement

À partir de 2009, le gouvernement précédent a mis en œuvre un certain nombre d’initiatives visant à limiter la croissance des salaires et à réduire l’emploi dans le secteur public. Ces mesures comprennent la réduction de la fonction publique de l’Ontario, le gel des salaires et une directive enjoignant aux agents négociateurs de maintenir à zéro l’augmentation nette des coûts d’exécution des conventions collectives.

De plus, le gouvernement a restreint la croissance des paiements de transfert aux entités publiques comme les hôpitaux afin de les forcer à limiter leurs dépenses salariales. Pour en savoir plus, consulter le document Secteur de la santé de l’Ontario : Analyse actualisée des dépenses en santé de l’Ontario.

Ce diagramme montre le nombre total d’emplois du secteur de l’éducation, du secteur hospitalier et de l’administration publique en Ontario. Les employés du secteur de l’éducation représentent la plus grande partie du secteur public (53 %), tandis que ceux de l’administration publique constituent le groupe le plus petit (13 %). Le reste de l’effectif est composé des employés du secteur hospitalier (34 %).

Ce graphique montre le revenu hebdomadaire moyen des employés du secteur public de l’Ontario en 2018, qui se situe à 1 227 $ dans l’ensemble. Les employés de l’administration publique sont ceux dont le salaire hebdomadaire moyen est le plus élevé (1 598 $), et les employés du secteur hospitalier ceux dont le salaire est le moins élevé (1 158 $). Quant aux employés du secteur de l’éducation, leur revenu hebdomadaire est de 1 176 $.

Ce graphique montre la croissance moyenne de la masse salariale des employés du secteur public de l’Ontario durant trois périodes distinctes : de 2001 à 2009, de 2010 à 2016 et en 2017 et 2018. Les dépenses salariales ont augmenté en moyenne de 6,7 % de 2001 à 2009, après quoi elles ont ralenti considérablement de 2010 à 2016 pour s’établir à 2,2 %. Ensuite, elles ont augmenté de 4,4 % entre 2017 et 2018.

Ce graphique compare la croissance annuelle du salaire hebdomadaire moyen du secteur public de l’Ontario au cours de deux périodes distinctes : de 2001 à 2009, où elle se situait à 4,1 %, et de 2010 à 2016, où elle a chuté pour s’établir à 1 %. Plus précisément, elle est passée de 4,2 % à 2,3 % pour les employés de l’administration publique, de 4,3 % à 1 % pour les employés du secteur hospitalier et de 4 % à 0,7 % pour les employés du secteur de l’éducation.

Ce graphique compare la croissance annuelle moyenne de l’emploi dans le secteur public de l’Ontario au cours de deux périodes distinctes : de 2001 à 2009, où elle se situait à 2,4 %, et de 2010 à 2016, où elle a chuté pour s’établir à 1,1 %. Plus précisément, elle est passée de 2,3 % à -0,4 % pour l’administration publique, de 2,4 % à 1,2 % pour le secteur hospitalier et de 2,5 % à 1,5 % pour le secteur de l’éducation.

Ce graphique montre la croissance moyenne des dépenses salariales dans le secteur public durant la période de 2010 à 2016 (2,2 %) et en 2017 et 2018 (4,4 %).

Ce graphique montre les augmentations salariales moyennes prévues dans les conventions collectives du secteur public de l’Ontario de 2007 à 2017. Les augmentations les plus importantes ont eu lieu en 2007 et en 2008 (3,1 %), et les plus faibles en 2013 (0,3 %). Elles se sont ensuite établies à 1,9 % en 2017.

Ce graphique montre l’augmentation du taux de postes vacants dans le secteur public de l’Ontario en 2015, où il était de 1,1 %, en 2016 puis en 2017, où il a atteint 1,5 %. C’est le secteur hospitalier qui affichait le taux de postes vacants le plus élevé en 2017, soit 2,8 %, tandis que ceux du secteur de l’éducation et de l’administration publique étaient de 1,4 % et de 1,0 %, respectivement.